行政诉讼原告、复议申请人中“其他组织”的概念及延伸

一、“其他组织”的概念及列举

根据《行政诉讼法(2017修正)》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政复议法(2023修订)》第十四条规定：依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。其中，公民与法人的概念均在《宪法》《民法典》中进行了详细规定，但“其他组织”并未有明确规定。

《民法典》中关于“非法人组织”，是指不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。而诉讼法领域则通常使用“其他组织”一词。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释(2022修正)》第五十二条规定：民事诉讼法第五十一条规定的“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：(一)依法登记领取营业执照的个人独资企业;(二)依法登记领取营业执照的合伙企业;(三)依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业;(四)依法成立的社会团体的分支机构、代表机构;(五)依法设立并领取营业执照的法人的分支机构;(六)依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构;(七)经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业;(八)其他符合本条规定条件的组织。从其外延上看，其他组织包含了非法人组织。

但严格来讲，“其他组织”在实体法中并未形成与“公民”“法人”并列的同等民事主体地位，行政诉讼法则从民事诉讼法脱胎而来，因而关于“其他组织”一词虽可参考上述民事诉讼法解释的相关概念及外延，但亦未获得实体法上的相关主体地位。反映到实践中，就是“其他组织”不具备完全权利能力却拥有当事人能力的这种矛盾屡屡浮现。本文则从“其他组织”入手，重点想讨论关于“其他组织”中的有关农村经济中的原告或者申请人资格问题。

二、村集体经济组织、村民委员会以及村民小组

(一)村集体经济组织与村民委员会——特别法人

根据《民法典》第九十六条规定：本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。其中，村民委员会属于基层群众性自治组织法人，可以从事为履行职能所需要的民事活动。其中，农村集体经济组织是农村集体资产经营管理的主体，依法代表农民集体行使农村集体资产所有权，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织和组级农村集体经济组织。《中华人民共和国农村集体经济组织法》已于2024年6月28日通过，自2025年5月1日起施行。

根据上述规定，农村集体组织、城镇农村合作经济组织以及村民委员会属于法人，以法人身份参与行政复议或者诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》已肯定并明确了村民委员会在一定条件下具备原告资格，但其第三条 则规定了其特殊诉讼规则，即当村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉时，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。

根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。而村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

但值得注意的是，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中并没有规定村民委员会的被告资格问题。而司法界的主流观点是：村民委员会虽然是基层群众性自治组织，但它同时是一个法律、法规授权的组织，当它在进行下列管理职能时，相对人对其不服是可以对它提起行政诉讼的：乡统筹、村提留关款项的收缴及使用;村集体经济项目的立项、承包和产业结构调整等;村公益事业的专和建设承包;村集体经济收益的管理和使用;征用土地各项补偿费、安置补助费的发成村民土地承包经营;宅基地的使用和管理等ⅰ。

(二)村民小组——其他组织

村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次，是由村委会分设的，可以视为村委会的组成部分、受村委会的领导和管理。根据《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》(〔2006〕民立他字第23号)中则明确“以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照 《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。”

上述复函明确了村民小组可以以自己名义作为当事人参与诉讼，同时应当以小组长作为主要负责人;而小组长个人若想以村民小组名义起诉和形式诉讼权利的，应当履行民主议定程序，即召开村民会议同意以村民小组名义起诉或者应诉，村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，而村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。考虑到行政复议中“申请人”资格标准较为宽松，可参照上述规定，明确村民小组的复议申请人身份。

ⅰ 《行政诉讼法学》法律出版社，胡建淼著 第293页