公共云服务：新公共服务的未来图景

多元地方政府和行政部门构成服务民众的全方位覆盖体系，成千上万个政府机构相互依赖、彼此合作、形成政策网络，在信息化蓬勃发展和公共服务需求增多的境况下，向民众团体及个人提供多样化的云服务成为必要。基于工业化基础的政府喜欢服务大顾客却疏于理会普通公民，洞察了政府的这一偏好，登哈特呼吁“服务于公民而不是服务于顾客” [1]，认为公民会关注公共利益而“去做一个民主政体中公民应该做的事情——管理政府” [2]，这有结果导向或主观臆断之嫌。在早已对政治倦怠的民主国家，公民宁愿关注身边事而非参与公共事务；在民众尚未开化和制度不够民主的地区，公民的话语权被有意忽略，民众根本就无缘参与公共管理。如何解决此类问题？登哈特并未给予回答。公共云服务为新公共服务的实现提供了契机，其信息沟通和互通互联特质，打破地域分割和部门间的行业鸿沟，拉近了多元地方政府、不同行政部门甚至多个国家的距离，实现大一统和密切合作的协同治理格局，为每位国民提供方便快捷的可复制可移植的规模化服务或个性化的定制服务。 

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一、公共云服务的缘起

公共云服务契合于云计算和新公共服务，可为公民提供个性化服务。

（一）概念解析

云服务（Cloud Service）是将不同位置、不同距离的计算机资源连接，通过网络中枢收集信息、意见反馈，并结合实体服务系统对资源统一配置，为顾客团体和个人提供个性化的定制服务。公共云服务（Public Cloud Services）是借助信息技术的拓展，优化利用政策网络中的多个行政部门和地方政府的资源，以法治环境为依托和减少中央的权威式干预，基于平等自愿订立契约并推举某一公共机构为信息处理中枢和协调机构，建立快速收集信息和迅速反馈的系统平台，为每一个公民和公共团体提供便捷的个性化服务。处于关键地位的中枢机构，并非仅遵循当前行政权威模式，而要在平等协商和自觉自律基础上确立信息收集、处理和决策机制。

公共云服务是基于云服务的智能化系统，体现新公共服务的特质，整合跨区域跨部门跨层级的行政资源，对公民个人的偏好和需求做出实时预判，并根据集聚的估测图景，随时随地为公民提供规模化可移植或个性化不可复制的服务。其一，公共云服务并不同于计算机技术中的云服务，而是扩展乃至整合政府、社团等公共资源，使之服务于民众的网络系统。公共云服务平台打破省（直辖市、自治区）、县市等地域分割和画地为牢的壁垒，清除中央部委、地方部门的职能藩篱和陈规陋习，实现地域与部门的跨层级资源整合。其二，公共云服务并非仅整合政府资源，而矢志于服务民众个人和保障公正平等。“平等关系不仅存在于个人之间，也存在于个人与政府之间”， [3]应将政府与公民置于对等服务境地，鞭策政府提供优质服务。具体做法是破除偏好大顾客的陋习，致力于强化民众博爱自省理念，以公正平等理念开启民智，保障民众的知情权，督促个人知晓自身责任和各项权利，为民众提供个性化服务。

（二）环境渊源

公共云服务并非无源之水，而有其特定产生环境。在农耕文明和工业化时代的影响下，中国政府有科层制和条块分割的烙印，长三角、环渤海等区域合作成效不明显；彰显政府服务质量的电子政务陷入信息孤岛之中，政府与公众之间信息不对称，规模化的公共产品供非所求或毫无差异。网络时代要求政府打破区域分割，为民众提供个性化公共产品。诞生于信息化时代的云计算（Cloud Computing），成为公共云服务的践行基础。美国国家标准与技术研究院（NIST）定义“云计算是一种普遍存在、方便快捷、按需服务的网络模式，它以计算机信息池优化资源配置，在网络、服务器、储存、服务等方面资源共享，以极少的管理工作提供服务，以最小的代价与供应商互动。” [4]其可通过计算机网络搜集、整理、反馈信息，提供动态的可扩展收缩的服务，是虚拟和现实服务结合的承载平台。

信息化时代为公共云服务的成长提供了契机。在云计算架构下，“国家政策的扶植和地方政府的重视”， [5]促进云计算产业发展的同时，也为公共云服务提供了更广阔的空间。公共云服务可资源存储、规模供应、按需定制、伸缩自如，根据公民的需求动态变化。其擅长于整合电子政务系统，让省县市、部委等行政部门各自扮演不同角色，整合不同目标为协商一致的公共利益，培育服务人员的使命感和责任心，让不同节点都汇聚于服务安全的中枢系统，为民众提供多样化服务。进而言之，公共云服务平台不仅从电子政务云服务入手，还可整合跨区域跨部门的不同省或县市或部门的行政资源，使之协同一致提供按需服务的公共产品。

（三）模型建构

工业化时代的法治环境并不能超越，而要取其精华并以之为基础。公共云服务平台中的政府注重谋划创意和实施决策，简单服务通过公共服务外包方式进行；政府集中精力进行政府网站的服务职能整合，破除信息系统中的诸侯林立和互不兼容现状，通过精细化服务颠覆工业文明抹杀个性的服务，根据情形调整状态以应对一对多或多对多的需求。当前城乡矛盾、环境污染、流域治理、区域发展不均衡等问题成为国家繁荣的桎梏，条块纠纷、部门争议等引发的政策冲突对国家发展形成束缚。公共云服务平台信息共享、及时沟通、协商民主、有效配合、优化配置、应对有方，会将难题化解于无形之中。

下图模型中仅以中央、中央部委及其直属机构、省级政府及其隶属机构为观测点，意在见微知著，图中实线意为有上下级关系或部分职能覆盖而能彼此影响，虚线代表无隶属关系而只能通过其他途径互相影响，并非恪守行政层级而不思进取，却正是打破科层制束缚，在打破上级自说自话和民主平等的语境中甄选出信息处理中枢，通过整合资源来完善公共云服务平台。由此而言，各部委与各省（直辖市、自治区）应先有交流，而后协商交流和信息整合，斟酌并仔细调研后通知地方和下位部门执行；故系统整合的意义凸显，这也正是政府内部协调一致以奠定公共云服务的基础。

（四）实际效用

公共云服务平台尊重地方和行政部门意志，实现全方位的参与合作。“中央的政策设计与制度变革，受到地方政治影响力和经济利益的制约” [6]，中央与地方权力此消彼长，实则政府体系内部共生共荣。从信息对称角度而言，高层未必明了基层民众的真正诉求，社区和乡镇最知晓公民的需要，故基层公务人员的参与至关重要，这相当于云计算的多个终端，应简化基层上报程序，专门人员对信息进行搜集整理，实现全方位覆盖危机、全面解决问题。公共云服务平台可首先促成政府网站的兼容整合，与民间保持互动和及时获知民意诉求；其次是地方政府和中央部委行政人员的精诚合作，实现公有云和私有云的有效结合；而后是信息化服务中的公私部门合作提供多样产品，保证私营部门在服务中有利可图，实现“多对多”的规范化和个性化服务，规避信息错谬和服务错位现象发生。

面对当前存在的各种不均衡，公共云服务志在填补不平。或许缘于最初始法律修订者或政策制定方的短视，造成城乡二元鸿沟、区域发展不均衡、由上而下资源分配不平等；还有地方政府过度追逐对己有利的局面，对己不利的就想方设法地抵制，危机的风险点往往难以预料；再则，地方政府承担国家五分之四支出而入不敷出 [7]，长此以往难以规避贰心而不合时宜，应以网络时代为契机，尊重地方利益和满足地方个性化需求。公共云服务从补救视野鼓励政府有刮骨疗伤的勇气，审慎的指出问题、认清差距、查漏补缺，使公义畅通无阻和遍行天下。在彼此信任基础上，公共云服务平台将中央政府、中央部委（含直属机构）和地方政府（含地方部门）联结到一起，经历信息收聚集成、互动互换、中枢处理、个性化服务程序，整合配置资源并直接对应民众需求，使个性化服务公民成为可能。

二、公共云服务：网络时代的行政资源整合

公共云服务促成地方政府、中央部委间的跨区域层级跨部门合作。

（一）整合跨区域地方政府资源

地方政府间合作并不囿于某一层面，而可能发生在任一范围。若跨省区域沟通不畅、危机意识不够、交流不强，则会引发连锁效应，如PX项目危机中厦门民众已经以行动表达出了声音，大连方面应有所警醒却又重蹈覆辙，明显是信息孤岛效应的后果；“信息无法互联共享是其表象”， [8]工业化时代印记的区域分割和部门主义才是主因；在政府与民众的博弈中，原本可坐在谈判桌上协商，但地方政府有意无意的忽视民意，不得不付出几倍的努力才得以解决。公共云服务倡导地方政府建构与民众顺畅沟通互动的机制，抽身于漫无穷尽的数据统计和无效的信息归纳，从千丝万缕的信息中甄别出真正的危机；以整体协同理念和群策群力方式集聚力量，建立事先沟通机制协调地方政府间矛盾，有效调动跨区域政策网络中的行政资源，真正用心用力为公众提供个性化服务。

公共云服务平台通过技术手段联结地方政府。地方政府具有国家授予或法律约定的有限权力，通常具有独立人格的法人身份，职责覆盖面较为广泛，具有服务本区域民众的同质性，协同空间广阔，合作路径多样。当前问题仍是并未跟进的后遗症，甚至连地方政府独立性都未保障，导致职责不清、资源争夺和彼此推诿。信息化发展中应让中央政府、地方政府（含地方部门）、中央部委（含直属部门）各得其所，地方政府自治地位重要性凸显。在工业化基础和法治体系等柔性环境匮乏的情况下，公共云服务的信息化和个性化服务是水中月，如同汽车流水线技术都未掌握就想发射载人火箭。中国各地方和部门间跨层级交流并不多，电子政务网站更是“各自开发和缺乏统一管理，资源难以充分利用”。 [9]政府间合作效果可想而知。公共云服务平台整体推进、协同治理，在尊重基础上凝结地方政府资源，聚合力量为民众提供服务。

（二）兼容跨部门中央部委资源

公共云服务破除部门屏障，使之服务于公共利益和公民个人。中国当前部委资源并未达到有效配置，各部委、各省市信息不对称，甚至不知对方的工作性质和内容，导致对口单位的下级部门或地方应付不同部委、不同上位政府的检查而疲于奔命。譬如青岛教育局要提交教育部和山东省政府不同材料，实则可能同出一个源头，却要依照不同口径和不同数据统计，造成资源浪费和重复计算。“政府并无异于个人，凡不值得真正受人尊重的，也就受不到尊重；而没有一定的条理和稳定性的，也就不值得真正受人尊重。” [10]若行政部门数据打架，给民众造成的印象可想而知。如国家统计局和郑州房管局采用同样样本，得出郑州房价涨跌两种截然不同的结论（《大河报》2012年5月30日），可归咎于涉事各方信息闭塞沟通和协调不力。公共云服务则可予以补救，进行系统兼容和信息沟通，首先是正本清源，政府自身清正廉明和提高效率，不同部委（含直属机构）和多元地方部门乃至地方政府跨部门信息共享和实时互动，有效沟通减少错谬发生和信息冲突的几率；一旦出现问题则及时获取民情民意，避免民间消息早已沸沸扬扬政府却一无所知现象发生，甄别获取正确答案并统一口径，迅速协商和解决问题，将损失降低到最小程度，让谣言在阳光下失去生存土壤。

公共云服务平台整合中央部委和地方部门甚至地方政府资源，实现信息公开和资源有效配置。频频发生的公共安全和健康卫生事件牵涉多方，在法治不健全和信息迟滞的境况下，多个中央部委和地方部门疲于应付甚至颜面扫地。如地沟油事件让卫生部门、环保部门、质检部门及地方政府等束手无策，我国在食品监管和能源回收利用方面仍有提升空间。加拿大政府从完善法治环境和整合行政力量入手解决问题，2010年颁布《可再生燃料法》监管地沟油去向（《宁波日报》2012年4月27日）；荷兰航空与政府部门及科研机构联合，研发地沟油转化为航空燃油技术，这些取得一定成效。“中国行政改革要把学习和超越放入统一进程之中”， [11]公共云服务为整合部门资源提供了契机，通过信息公开打破层级和条块束缚，以平等信任促成政府间同心协力、摒弃成见和共同合作，形成一致连贯的信息搜索和随时服务的网络体系。从解决方法而言，处理好公共卫生事件，则可从规模化角度打消大部分人的疑虑，也降低了行政成本；对其他有特殊需求的公民个人，通过信息公开和迅速行动提供定制服务。

（三）重组超越层级的行政资源

公共云服务平台超越层级，整合不同地方和部门的资源。官僚制时代的现实根基与统治基础是工业化技术，一度促进了职能分工和提高了行政效率，甚至成为公共管理典范的象征。官僚制有扼杀下级自由和忽视局部利益的缺陷，“理论的悖论必须由实践的不平衡来弥补。” [12]这导致地方政府难以发挥自身积极性，实则在服从之外更应发挥局部的主观能动性。韦伯对科层制的缺陷了然于心，提出祛魅的概念以打破层级神话和实现组织重构，可在工业化时代超越条块和层级仅仅是概念而难以付诸实践，公共云服务平台则可将之变成现实。平心而论，行政级别并非地方政府间合作的必备条件。对中国来说，大陆各省市与港澳台衡量行政级别并无意义，若恪守行政层级观念和强调同级交流，县级的义乌无法与副省级的兰州或正部级的商务部对话，环太湖的无锡、苏州也难以与上海交流，关键在于法治环境的兼容和多方的理解互谅。在电子商务发展迅速的时期，早已可通过网络向公众提供云服务，譬如青岛市建设起电子政务私有云计算平台，整合部门资源和提高效率，为民众提供更好的服务。

公共云服务要有多元中央部委（含直属机构）、地方政府（含政府部门）的平等信任和资源整合，要有中央的秉持公义、程序公正和开阔胸怀作保障。由于历史原因及封建思想作祟，行政层级观念固化于民众和行政人员思维中，形成阻滞地方自治的借口和公然质疑民众素质的托辞。分析美国案例，“宪法并未消除各州的个性，所有州都有趋向独立的内在本能” [13]，联邦与州之间关系靠宪法维系，联邦也并未由于州的独立倾向而解散；州内的地方政府并不存在级别高低之分，美国城市和乡村在自由空间下蓬勃发展。日本地方自治自明治维新始，从有限自治到相对自治，也曾面对中央官厅不愿放权的挑战，实践证明其扶植近代地方自治改革是明智之举，地方政府呈现合作伙伴特征，激发出积极向上的活力，促进了日本战后的迅速繁荣。我国中央部委和地方政府之间职权交叠，政府部门间职责分工也交叉，超越层级则成为需要。从网络时代而言，云计算技术能迅速搜集信息，中国应把握机遇，破除工业时代的条块和级别束缚，实现质量提升和按需服务的飞跃。

（四）整饬政府网站的信息资源

公共云服务擅长于整合电子政务系统，使之重新焕发生机。当前政府网站间的合作并不容乐观，信息孤岛现象比比皆是，甚至有滞后网站迟迟不更新，信息沟通效率就可想而知。自2005年“中国政府网”试运行以来，笔者就一直关注态势。网站随着日益重视和逐步推进，信息承载量逐步增多、类别也日益清晰，但反馈系统仅增加了编辑信箱，却缺乏进一步的沟通平台，单纯通过在线访谈毕竟限制了时间和地点，无法进行随时随地沟通，这与江苏等省的书记信箱或苏州市政府网站公布代表提案解决进程相比尚有差距。公共云服务则拓展与民众沟通的渠道和认真倾听民意，而减少信息被人为过滤的渠道。中国政府网应与地方政府网站、各部委各部门网站有效沟通，单纯链接并不能解决问题；要在安全和信任的基础上保障公共云能够及时提供，保护政府私有云的权益，实现混合云的定位分明和有效服务。

公共云服务建构宏观国家层面的信息共享平台。从全国而言，可整合省级政府网站、实现省县市跨级别信息整合和融通，这与宁家骏倡议“省级或中央部门为单位建设有限边界的共享电子政务平台”（人民网2011年9月23日）异曲同工。单个省政府网站是政务信息公开的途径，以贵州省政务之窗为例（http://www.gzgov.gov.cn/gzgov/72620543991349248/）至今（2012年10月2日）信息仍滞留于2009年，过时的省长信箱仍可在线咨询投诉，不利于民众办事和个性化服务，类似废弃网页在全国并不鲜见，此时需要公共云服务发挥作用。“要确保整个资源在共享中能够有效地为用户提供服务，就必须确保各个资源提供者之间，各资源提供者与用户之间构建有效的信任关系。” [14]公共云服务建构政府之间的信任关系，破除权威和民主选举出信息中枢，使之承担协调整合功能；通过信息反馈和及时公开建构政府与民众的信任关系。具体而言，可安排信息员或普通民众随时随地监督政府网站，督促政府网站及时更新网页、信息互动、中枢处理、资源整合、及时服务，并对之做出绩效考评，使地方政府、行政部门网站乃至中国政府网在鞭策中成长成熟，提升服务质量和提供个性化服务。