全国人大常委会备案审查意见的司法适用

(二)司法实施备案审查意见的独立价值

备案审查的权威在于实施。备案审查制度的核心功能是维护法制统一，人民法院作为法律适用的核心主体，尊重并落实备案审查结论自是其应有之义。然而，司法实施备案审查意见的意义并不止于此。人民法院凭借其独特的权力属性与专业优势，相较于其他公权力主体，在维护和实现法制统一的过程中能够发挥独具特色的作用。这也使得司法实施备案审查意见在必要性之外，更具备了不可替代的独立价值与制度意义。

从权力属性来看，司法审判权在本质上属于国家事权。这一根本属性直接决定了，司法实施备案审查意见具备区别于其他实施路径的独立价值。我国法院系统虽按行政区划设立，但各级法院在性质上均为国家设立在地方的审判机关，而非隶属于地方的司法机构。司法审判权具有超越地方利益、保障全国法律统一适用的核心使命，这一价值取向与备案审查制度的目标高度契合。具体而言，各级法院无论层级高低、无论设立于何地，均负有贯彻落实国家层面立法监督结论的职责，不存在地域、层级上的适用例外。相较于其他国家机关的实施方式，各级法院能够立足于国家法制统一的全局立场，不受地方利益掣肘，在个案裁判中统一执行全国人大常委会的备案审查结论，确保该结论在全国范围内无差别、无偏差地落地实施，从根本上消除地方化、碎片化实施可能引发的法制割裂风险。

从专业能力来看，人民法院作为法律规范的实施者，在规范识别、法律解释与适用论证方面具备与生俱来的专业优势。司法裁判的核心任务在于通过“特殊情形命题”将抽象规范予以具体化。而长期的审判实践使人民法院自身形成了一套体系化的解释方法与论证技艺，构成了司法权区别于其他国家权力的专业理性。相较于立法机关侧重宏观、原则性的规范判断，人民法院更擅长在个案中精准把握规范意旨、厘清适用边界，因此在贯彻实施备案审查意见、维护法制统一方面具有其他公权力主体不可比拟的专业优势。正是依托此种扎实的专业能力，人民法院在个案中持续贯彻、适用备案审查意见，能够以最精准、最规范、最贴合实践的方式实现审查结论的制度落地，在消解规范冲突、弥合法律体系缝隙、确保法制统一方面发挥独特作用。这一专业优势不仅构成司法权区别于其他公权力的本质特征，更稳固了司法在实施备案审查意见中不可替代的作用。

从效力调控方式看，司法审判权展现出渐进式规范调适的制度智慧。立法机关主要通过抽象的备案审查程序，以宣告特定法规范违宪或违法的方式实现体系性矫正。此种方式虽具有权威性，但可能面临两难困境。若制定机关及时对相关法规范予以废止、修改或者制定新法，规范的骤然失效可能引发整体法秩序的震荡;若制定机关未及时废止、修改或者制定新法，备案审查意见又将面临刚性不足的争议。与之形成功能互补的是，人民法院通过在个案中排除适用已被认定为违宪或违法的法规范，是以“有限否定”的方式实现规范纠偏。这种“个案效力排除”模式，既不否定该法规范在整体法秩序中的形式效力，又能在具体案件中实现个案正义，因此它不仅有效避免因规范骤然失效可能引发的法秩序震荡，还能切实维护全国人大常委会备案审查的权威，实现备案审查刚性权威与法秩序稳定性的动态平衡。在此基础上，司法裁判通过持续实施备案审查意见的个案积累，形成“规范调适的蓄水池”，为法制演进提供了必要的缓冲空间。同时，其也与立法机关的备案审查共同构成层次有别、功能互补的规范控制体系，彰显司法实施备案审查意见的独特价值。

据此，在司法审判过程中，若当事人主张案涉法规范已经全国人大常委会认定存在合宪性或合法性瑕疵时，法官既不得因为规范不明拒绝裁判，也不得刻意回避备案审查意见作出裁判，而应在裁判中充分尊重并积极回应备案审查结论。有待进一步讨论的是，面对此类瑕疵规范，法官应采取何种裁判路径?法官能否依据既有《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第110条第1款之授权，启动提请全国人大常委会重新审查的程序?若前述路径不可行，法官能否在裁判中直接援引备案审查意见?如可援引，又应遵循何种规则加以适用?这些问题构成本文后续的研究思路。

三、备案审查意见的效力及其对人民法院的拘束效果

为确保论证与解决方案的完整与周延，在探讨备案审查意见司法适用的可行路径时，首先需明确人民法院能否依据既有的《立法法》第110条第1款之授权，就已被全国人大常委会作出审查结论的法规范再次提请审查。基于一事不再议的原则，全国人大常委会的审查结论应具有权威性，重复提请缺乏正当性基础。同时，我国现阶段尚未实现备案审查与司法审判的程序衔接，即便人民法院启动再次审查程序，相关审查结论也难对个案裁判形成直接拘束力。综上，人民法院提请再次审查的路径应予排除。在此前提下，备案审查意见能否为司法裁判适用，便成为本文后续路径探讨的核心议题。而要实现司法层面的直接适用，必先厘清两项前置性问题：备案审查意见在整体法秩序中的效力如何，以及其能够对司法裁判形成何种拘束效果。

(一)关于备案审查意见效力的理论争议

我国宪法与法律尚未对备案审查意见的效力问题作出成体系的规定，司法实践中关于备案审查意见的效力也存在多元认知。在此背景下，学界虽围绕该问题展开持续探讨，但对其能发挥何种类型效力等核心问题仍未形成通说。依据各学说对效力认可程度的强弱差异，可将现有代表性观点归纳为如下几类。

其一，普遍拘束力说。该学说主张全国人大常委会作出的合宪性与合法性判断应具有“拘束全国各机关的普遍效力”。它的拘束对象首先是原规范的制定机关，次则在其他规范性文件存在相同问题时，延伸至其制定机关等。然而，该学说在理论上或将面临一个根本性质疑：其所主张的普遍拘束力，可能打破现行宪法秩序下各国家机关的功能分配，在国家机关之间形成紧张关系，故需对其效力边界予以进一步界定。其二，先例约束力说。该学说借鉴普通法系的遵循先例原则，主张将备案审查结论视为具有先例地位的非正式法源。在适用范围上，备案审查意见“不仅可以约束备案审查工作，还可能外溢到审判权和立法权的行使之中”。至于发挥何种司法功能，有学者提出其是一种弱于指导性案例“参照”地位的“参考材料”。其三，跨程序拘束力说。该学说将备案审查意见理解为“废止规范”，认为其在“内容上不带有外部直接的实体处分性，但都具有程序上的处分性”，这种程序效力“会指向不同国家机构相应程序的启动与变更，引发相应的程序后果”。该观点着眼于未来即将发生的确定性效力，因此也有学者将其表述为“过渡性拘束力”。其四，政治拘束力说。该学说主张备案审查意见对规范制定机关产生非强制拘束力，认为“只有在制定机关作出同意纠正的决定之时，备案审查机关的沟通意见与书面审查意见才会产生拘束力”。其五，拘束力否定说。学界主流观点在否定“书面审查意见”拘束力的同时，又普遍承认“纠正与撤销决定”具有拘束力。据此，有学者主张通过强化“纠正和撤销决定”的普遍约束性来提升备案审查的制度刚性，反映出对形式法治主义的路径依赖。

总体来看，近年来学界对于备案审查结论效力的关注呈现出上升趋势，但不足之处尚可概括为如下两点。一是，理论焦点失衡。现有学说过度集中于“纠正和撤销决定”的应然效力探讨，却对实践中发挥核心作用的“书面审查意见”的效力缺乏体系化阐释。二是，效力射程狭窄。现有研究多局限于备案审查意见对制定机关的拘束效力，未能从宪法秩序的整体视角出发，全景式考察对其他公权力主体以及社会主体产生的辐射效应。综上来看，备案审查意见效力的理论研究仍处于碎片化阶段。

(二)法源维度的备案审查意见

对备案审查意见的效力研究，最终须落脚于司法适用的实践路径。为此，有必要在整合不同观点的基础上，探求其对法官裁判所产生的特殊拘束效果。

首先需要厘清的是，备案审查意见能否作为法律规范取得正式法源地位，进而成为司法裁判的直接依据?综观上述不同立场可知，尽管我国宪法与法律未作明文规定且学说上存在争鸣，但主流观点均否定其作为法律规范的拘束效力。从制度设计看，备案审查意见系全国人大专门委员会、常委会工作机构针对特定审查对象作出，其初始拘束对象原则上限于瑕疵规范的制定主体。法工委结合实践亦指出，备案审查意见是“以书面方式督促制定机关采取措施，自行纠正规范性文件中存在的不合法或者不适当的问题”，“制定机关对于书面审查意见，应当在规定的期限内予以反馈”。由此可见，备案审查意见的制度功能根植于立法监督程序，其规范地位区别于可作为裁判依据的法律规范，故而无法直接成为作为司法裁判依据的规范渊源。

然而，对备案审查意见法源地位的探讨不应局限于审查结论本身，而应立足于备案审查的制度权威。那么基于此项权威，备案审查意见能否对司法裁判产生实质性影响?有必要认识到，法官并非“自动售货机”，司法裁判也不是机械的法律适用过程。尽管只有法律、法规等正式法源才能成为法官裁判的直接依据，然而实践中影响法官的法律认知与论证的因素极为多元。无论是生活中的习惯法，还是最高人民法院发布的指导性案例、会议纪要、指导意见，抑或地方“两院”以“解答”“纪要”“指南”“通知”“意见”“指引”等形式发布的大量司法解释性质文件，尽管它们均非法定的裁判依据，有些规范性文件甚至尚未获得制度层面的正当性确认，但它们确实能够事实上影响到法官对法规范的理解与适用，甚至直接或间接地出现在裁判文书的说理论证部分，进而真正影响到案件的裁判结果。此类材料被认为是广义上的法源，即一切影响司法裁判的真实因素。在此背景下，备案审查意见在司法裁判中的功能，与前述非正式法源具有同等的实践意义。全国人大常委会针对法律规范作出的权威判断，虽不能成为裁判的直接依据，却可发挥法律认知的制度功能，为法官正确理解与适用现行法提供权威参考。基于此，应当承认备案审查意见对司法裁判具有某种特殊的拘束效果。

进一步需追问，备案审查意见对司法裁判所发挥的拘束功能，究竟有何特殊性?从制度本质审视，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，其所作出的审查判断尽管不直接具备法规范的拘束力，却能在法律实施过程中形成独特的拘束效果。此效果具有广泛的辐射性，不仅直接作用于规范制定主体，更延伸至包括实施机关与相关利益群体在内的多元主体。而基于功能适当原则，该效果在尊重宪法确立的权力配置秩序的前提下，针对立法、行政、司法等不同性质的国家机关，形成与其职能特征相适应的差异化拘束功能。具体到司法裁判领域，备案审查意见主要通过拘束法官援引何种裁判依据来发挥作用。一方面，法官必须尊重备案审查的权威，这是一项强制性义务，而非可以自由选择的裁量权，备案审查意见因此呈现出近似正式法源的特质。另一方面，司法实践中法官通常又不会将备案审查意见作为裁判依据，而是将其融入说理论证，进而实质性影响裁判结果，由此又体现出非正式法源的实践表征。尽管兼具二者特征，备案审查意见既非正式法源，也非一类非正式法源，而是构成法院选择适用法规范的直接依据——虽不直接决定案件的裁判结果，却能够通过拘束法官选择裁判依据，间接影响到案件的最终走向。这也解释了为何实证研究中有超过九成样本案件的裁判结果与备案审查意见保持高度一致。总体来看，此种间接作用的发挥，既尊重了全国人大常委会备案审查制度权威，又为司法机关依法独立行使审判权预留了必要的制度空间，最终在宪法秩序下实现立法监督与司法裁判的动态平衡。

四、人民法院适用备案审查意见的制度构建

备案审查的权威在于实施。在审判实践中，人民法院可通过建构三阶递进式适用规则，为备案审查意见融入司法裁判文书提供可操作的适用路径。

(一)排除适用“瑕疵规范”

在司法适用的首要环节，法官应基于实施法制统一的义务，审慎选择并适用适格法规范。若诉讼所涉法规范业经备案审查意见认定为与上位法相抵触，则法官负有在个案中排除适用并转而援引相关上位法或法律体系内其他适格法规范作为裁判依据的义务。需要明确的是，此种排除适用的法律效果仅局限于个案，既不直接否定瑕疵规范的一般效力，也不替代有权机关对其进行改变或撤销。尽管我国现行法律未明确赋予法院“规范选择适用权”，但该权力已在立法机关的权威释义及司法机关的长期实践中形成共识。

首先，我国《立法法》构建的是一套侧重于立法权内部层级监督为核心的规范冲突解决机制。该法第107条规定，当下位法违反上位法规定时，由有权机关予以改变或撤销，并未直接授予法院在司法裁判中排除适用瑕疵规范的权力。值得关注的是，法工委在后续编撰的立法法释义书中，针对第107条所涉规范冲突问题，进一步阐释了“不能适用”的立场，明确指出若下位法与上位法相冲突，则“下位法就不能适用”。尽管法工委并非法定的法律解释机关，但其作为立法准备与条文起草的核心机构，其观点在有权机关作出正式解释前，已然构成司法机关探寻立法原意的重要权威参考。

其次，最高人民法院通过司法解释、工作纪要与指导性案例的渐进式积累，也构建起一套规范冲突的司法适用规则。2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2000〕8号，已废止)第62条第2款首次确立“合法有效”的规范援引标准。2004年《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》进一步将“规章及规范性文件”扩展至全部“下位法”。2012年最高人民法院发布的指导案例5号则在裁判要点3明确宣告“地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用”。最终，司法实践实现了由个案层面排除适用特定法规范，到对所有违法地方政府规章一体拒绝适用的范式转变。这一系列司法规则表明，即便在欠缺外部备案审查结论的情形下，法院系统内部亦已形成规范冲突时优先适用上位法的司法逻辑。因此，当存在明确的备案审查意见时，该意见实际上为司法裁判提供了更具权威性的规范适用指引，为法院排除适用瑕疵规范提供了更加充分的正当性基础。

(二)将备案审查意见作为排除适用“瑕疵规范”的依据

在司法适用的第二阶段，法官应将备案审查意见作为排除适用瑕疵规范与选择适用适格法规范的依据(即裁判依据的依据)，策略性地融入裁判文书的释法说理之中。

备案审查在司法适用中的权威性，应当体现为对法官排除适用瑕疵规范并选择适用适格法规范之行为的强制拘束力，而非要求法官将备案审查意见作为裁判依据，直接依据其作出裁判。由此而言，法官援引备案审查意见，在方法论上区别于直接适用法律规范的简单涵摄，核心在于证成个案法律选择的正当性问题。在三段论的论证结构下，备案审查意见应作为支撑大前提的论证依据，这就要求法官不仅要娴熟掌握案件事实与法律条文的涵摄技艺，更需具备更为抽象的法规范与备案审查意见之间的涵摄能力。

实证考察也可发现，绝大多数援引备案审查意见的裁判文书普遍存在引用形式化的倾向。例如在“审计结果规定”类案件中，有的法官直接表述为“根据2017年6月5日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室做出的(法工备函〔2017〕22号)《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》……原、被告合同中约定的‘工程结算审计完毕后付至95%’应属无效”。此类表述在完整引出复函文号与核心意旨后，并未进一步阐述该审查意见与裁判依据之间的规范关联，这导致备案审查意见在裁判文书中呈现出类似于裁判依据的直接效力，其虽在形式上彰显了对备案审查意见的遵从，却在实质上弱化了司法裁判本身对所适用法规范的说理义务。因此，为促使备案审查意见的功能发挥，法官在未来司法裁判中应着力阐释备案审查意见、被排除的瑕疵规范与最终适用的有效规范三者间的法理关联与逻辑脉络。此适用方式旨在表明，备案审查意见仅作为法官对案涉法律规范作出刚性选择的依据，并非代替法官对案涉法律问题的独立判断，进而在维护法制统一的同时，切实保障司法裁判的独立性，实现备案审查制度权威与法院依法独立行使审判权的有机统一。

(三)强化备案审查意见司法适用的效果

在司法适用的最终环节，法官应自觉、系统地运用法学方法，将备案审查意见策略性地融入个案裁判的论证体系，从而实现由“形式性援引”到“实质性融贯”的转化。

其一，以法律解释学方法构建备案审查意见司法适用的规范基础。法官应重点运用体系解释与目的解释方法。体系解释着眼于法律规范的外在逻辑关联，为备案审查意见的适用提供形式合理性基础，而目的解释则通过探究法律体系的内在价值目标，为其适用提供实质正当性依据。在具体方法运用上，法官可首先通过目的解释，深入阐明特定备案审查意见所欲维护的规范目的(例如保障市场公平竞争、维护公民基本权利等)，从而为排除与之相抵触的瑕疵规范确立论证基础。继而，法官应借助体系解释技术，通过构建法规范之间的逻辑关联，将备案审查结论与正式法源(如法律、法规、司法解释)及非正式法源(如指导性案例、习惯法、司法解释性质文件)进行逻辑衔接，从而在裁判中确立更具确定性与适格性的规范依据，最终增强裁判依据的系统性与说服力。

其二，以法律修辞学方法优化论证过程的对话效果。实证研究显示，在诉讼当事人主动援引备案审查意见作为支持其主张的论据时，多数法官未在裁判文书中作出针对性回应。此种处理方式不仅弱化了司法裁判的对话功能，也错失了借助备案审查意见深化法理阐释、凝聚法律共识的宝贵契机。因此，法官应避免作出“采纳”或“不予采纳”的简单处理，而是要运用对话式法律修辞构建理性沟通的论证框架。例如，法院在裁判文书中可采用如下表述方式：“当事人所引备案审查意见，明晰了案涉法律问题的裁判依据，本院进一步结合具体案件事实，对相关法律争议作出如下判断……”。此类修辞策略，一方面在形式上彰显法院对备案审查制度的充分尊重，另一方面也在实质上维护了法院于个案中进行独立法律判断与论证说理的裁量权，实现了备案审查的制度权威与法院依法独立行使审判权之间的动态平衡。

结语

备案审查的生命在于实施，权威也在于实施。从制度发展的动态演进视角分析，备案审查制度正处于重要的功能转型期，其制度重心正逐步从传统的抽象规范审查向司法适用场域延伸。

司法实施备案审查意见具有必要性及其独立价值。当法官发现案件涉及已被全国人大常委会备案审查机构认定存在合宪性或合法性瑕疵的法规范时，法官应当通过三重递进式的裁判技术实现制度目标。首先，基于备案审查意见排除瑕疵规范的适用;其次，将备案审查意见作为排除适用瑕疵规范的依据;最后，运用适当法学方法增强裁判说理的可接受性。然而应当承认，当前司法实践在参考备案审查意见过程中，仍面临审查结论公开机制尚不完善的现实困境。现阶段，备案审查工作的反馈与公开仍具有一定程度的封闭性，未能充分满足司法适用的需求。未来有必要进一步提升备案审查意见公布的详细程度与说理透明度，并为司法机关获取此类审查结论提供制度化、便利化的程序与途径。