日常惯习的法律濡化：以立法促文明的运作机制及其解释

摘要：伴随社会治理的精细化，面向民众日常生活的治理活动持续增多。日常生活中量大而面广的不文明行为，构成基层治理的难题。在此背景下，各地陆续制定出台了文明促进型法。对部分典型立法的测评表明，文明促进型法总体上呈现出以软法为主、硬法为辅的混合型结构。其运作模式，一是创制倡导性规范以促进守法，二是集中强制性规范以辅助执法。在实践中，文明促进型法的实施并非依循助推或强制模式，而是经由建构文明话语、区分生活场景、量化日常行为等机制组合，最终促成日常行为惯习的法律濡化。文明促进型法濡化日常行为惯习的实践，根源于我国生活治理的历史传统。制定并推广文明促进型法，本质上是以法治方式延续这一传统、推进生活治理法治化的具体举措。

关键词：文明行为;日常惯习;法律濡化;生活治理

作者：邓豪(法学博士，中南财经政法大学法学院副教授)

来源：《法学家》2026年第4期“中宣部哲社科期刊重点专栏：中华法治文明与法学自主知识体系构建”栏目。

因篇幅较长，已略去原文注释。

目录

问题的提出

一、以立法促文明的兴起与形态

二、以立法促文明的预期模式

三、以立法促文明的实然机制

四、文明促进型法濡化惯习的制度逻辑

结语

问题的提出

人的一言一语，皆涉文明。乱扔垃圾、随地吐痰、遛狗不拴绳、公共场所喧哗等行为，虽不足以危及社会秩序，却影响公共生活的品质。伴随社会治理的精细化，面向民众日常生活的治理活动持续增多。作为一种日常实践，不文明行为具有“积习难返”的特征，是基层治理的难题。如何通过法律形塑惯习、引导社会成员养成文明习惯、提升公共生活品质，亦成为法治社会建设中极为重要的命题。

为回应这一现实需求，以形塑民众日常行为惯习为导向的文明促进型法日益受到重视。广义上，志愿服务、见义勇为、无偿献血、全民阅读等领域的专项立法以及市容环卫、控烟、垃圾分类等法规中部分涉及文明行为的条款，均属于文明促进型法的范畴。就体量与覆盖面而言，各地以“文明行为促进条例”命名的综合立法构成文明促进型法的主干。自深圳市2012年率先颁布《深圳经济特区文明行为促进条例》以来，各地陆续制定出台这种相同命名的地方性法规。截至2026年4月，现行有效的文明行为促进条例共计271部，其中包括省级地方性法规13部，设区的市地方性法规254部，经济特区法规1部，自治条例和单行条例3部。既有研究通常将文明促进型法视为以法治推进德治，由政府促进社会公德的实践，认为道德建设是文明促进型法的功能定位。道德建设固然是文明促进型法的核心价值取向，但并不足以回答法律究竟通过何种路径塑造日常生活这一更为根本的问题。同时，既有研究多强调文明促进型法在规范属性上不同于以命令、禁止和制裁为核心的传统规制型法，相应地，其实施机制被认为应以软法助推为主。然而，文明促进型法在何种意义上属于软法，以及基层治理实践中是否真正依循软法助推的逻辑运作，尚缺乏基于实证分析及田野调研的系统研究。因此，把握文明促进型法的运作机理，需进一步检视其规范属性与实施机制。

由于文明促进型综合立法广泛覆盖日常生活中的各类行为，将其作为观察文明促进型法运作机制的切口，既具有充分的样本，亦具有理论意义上的典型性。有鉴于此，本文选取部分地区的文明行为促进条例及其关联规范为样本，在对条款编码的基础上进行量化研究，测评立法文本的规范形态，进而结合基层调研获取的经验材料，对文明促进型法的实施过程进行考察，试图在“文本”与“行动”两个层面揭示以立法促文明的过程与机理。本文的问题关切在于，通过立法促进文明行为的发生机制是什么?立法促德、软法助推能否真实描述这一过程?若不能，那么支撑文明促进型法实施、运转的机制究竟是什么?这有助于深化法律社会学对促进型法的理论认识，同时为理解通过法律介入日常生活的适用条件、功能边界等问题提供启示。

一、以立法促文明的兴起与形态

为考察以立法促文明的运作机理，首先需要把握其兴起的过程，下文将梳理文明促进型法兴起与扩散的历程，并引入软度指数这一评估工具，对部分代表性条例进行测评，以勾勒出文明促进型法的基本形态，为后续分析奠定基础。

(一)立法浪潮的形成与扩散

从总体趋势看，改革开放以来中国法律体系的构建具有明显的阶段性。早期更侧重经济建设、国家治理和公共秩序的制度保障，随后逐步向社会领域、私人生活和日常行为规范延伸。文明行为促进条例的颁布与扩散，正是在这一进程中衍生出的现象。

在文明行为促进条例出现之前，涉及文明行为规范的立法采取的是分散模式。其中既包括以市容环境、公共卫生为立法目的的单项立法，如1995年《北京市公共场所禁止吸烟的规定》、2003年《天津市市容和环境卫生管理条例》、2005年《武汉市养犬管理条例》等，亦包括行业性管理立法中的部分涉文明行为条款，如2017年《北京市旅游条例》第7条关于“文明旅游”的规定。在这一阶段，规制民众日常生活的法律规范呈现出碎片化特征。文明行为条款散落于不同领域、不同层级的法律法规之中。各类单项立法以具体的管理事项为切口，仅对与本领域直接相关的文明行为作出规定，未能形成关于“文明行为”的一般性规范框架。更重要的是，这些立法通常以处罚和管理为导向，“倡导”“促进”并非立法者的核心关切。因此，尽管涉及日常行为的法律规范数量不少，但它们在整体上尚未形成以“文明”为统合概念、以行为引导为核心功能的独立立法类型。直到2012年12月25日，《深圳经济特区文明行为促进条例》经深圳市人大常委会表决通过，自2013年3月1日起施行，成为全国首部以“文明行为促进条例”为名的综合性立法。该条例突破了此前立法以强制性规范为主的模式，在系统列举各类文明行为规范的同时，专设“鼓励与促进”章节，将表彰奖励、志愿服务激励、信用记录等机制纳入立法框架，此后被广泛借鉴。

文明促进型法数量的迅速扩张，有赖于两类因素。其一是地方立法权限的扩展。2015年《中华人民共和国立法法》(下文简称《立法法》)修改，新增了设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”上的地方立法权，拥有地方立法权的主体从修法前的80个扩充至351个。从立法时间来看，2012年至2015年期间全国仅深圳、武汉两座城市出台文明促进型立法;2016年至2019年新增文明促进型立法超60部，远超此前四年的立法数量。立法加速的拐点与《立法法》修改时间基本吻合，且新出台条例的城市中相当一部分为2015年新获得地方立法权的设区的市。新获地方立法权的设区的市需要在法定权限范围内选择合适的立法议题。文明促进型法虽然以精神文明建设为目标导向，但其规范对象多集中于市容环境、公共秩序、交通出行、社区生活、志愿服务等城市治理事项，因而较易被纳入“城乡建设与管理”的权限框架。

其二是社会主义核心价值观融入立法的内在要求。2018年，中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，明确要求“着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程”“探索制定公民文明行为促进方面的法律制度”，将文明行为立法从地方自主探索上升为国家层面的立法政策目标。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《新时代公民道德建设实施纲要》进一步提出“及时把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求转化为法律规范”，并明确要求“推动社会诚信、见义勇为、志愿服务、勤劳节俭、孝老爱亲、保护生态等方面的立法工作”。在上述中央政策推动下，文明促进型法在2019年前后进入集中扩散阶段，并于2020年达到峰值。在现行有效立法中，2020年新出台或修订的条例共计74部，2021年共计41部，2023年共计29部，2024年共计14部。

(二)“软法为主，硬法为辅”的规范形态

与以命令、禁止和制裁为核心的规制型立法不同，促进型立法更强调通过倡导、鼓励、奖励、支持和保障等方式，引导特定公共目标的实现。因此，在文明行为促进条例中，法律责任条款相对有限。既有研究也多从这一角度概括其规范特征，认为文明行为促进条例具有较为明显的软法属性。

然而，这一判断未必准确。其一，条例中并非只有倡导、鼓励和支持类条款，也存在不少对特定行为设定义务、配置责任或衔接既有罚则的条款。其二，条文的规范属性不能仅凭“应当”“倡导”“鼓励”等语词判断。同样使用“应当”表述的条款，可能只是表达行为期待，也可能构成具体义务;同样未在本条设置罚则的条款，也可能通过法律责任章、转致条款或上位法规则获得强制保障。其三，同一条文内部可能同时包含倡导性内容、义务性内容和责任衔接内容。如果仅以条文标题、章节名称或规范用语作为判断依据，容易遮蔽条例内部软硬规范交错配置的真实结构。有鉴于此，笔者尝试以“软度指数”这一加权指标对条例的规范形态进行测评。通过这一测评，可以避免仅凭印象判断条例“软”或“硬”，也可以进一步观察文明促进型法在不同地方、不同发展阶段和不同治理领域中的规范配置倾向。在统计学上，对“软度”这类抽象概念进行量化研究需要编码化处理。具体的编码规则如下。

第一，编码化只面向具有行为规范意义的法条，即对规范对象的行为能够产生实际约束力的条文。之所以作此限定，是因为文明行为促进条例中存在大量的说明性条款、定义性条款和职权划分条款，这些非完全法条并不直接规范公民行为，不应纳入编码范围，否则可能得出软度虚高的不合理结论。

第二，对纳入编码范围的每一法条，依据以下规则赋值：具有“宣示性”“倡导性”或“鼓励性”特征且无对应法律责任规定的，赋值为1，表征软法;以禁止或命令特定行为为内容，并通过法律责任机制予以保障的法条，赋值为0，表征硬法;对于法律责任确实难以确定的法条，或者同一条款中软法与硬法夹杂的情形，赋值为0.5，表征介于软、硬法之间的半软法。

第三，在引致适用的情形中，不能仅因本条例中找不到法律责任就判定目标条款属于软法，还须尽力去“有关规定”中寻找能与之联结的责任条款。例如，条例中规定“禁止在禁烟场所吸烟”，未设置法律责任，但可以在当地控烟条例中找到明确的罚则，此时该条款应当赋值为0而非1。但如果引致对象模糊且经检索确实无法找到能够联结的责任条款，则赋值为0.5。

第四，将不同法条乘以对应赋值后加总求和，再除以纳入编码的行为规范条款总数，得出整部条例的软度指数。也即，软度指数=(赋值1条款数+赋值0.5条款数×0.5)÷行为规范条款数。指数越接近1，说明软法成分越高;越接近0，说明硬法成分越高。

选取12部条例作为统一的分析样本。样本选取遵循地理区位和经济发展水平两个维度的组合原则：东部、中部和西部省会城市各选取2部，分别为南京市、杭州市、武汉市、长沙市、西安市、成都市的条例;东部、中部和西部欠发达城市各选取2部，分别为盘锦市、连云港市、赣州市、驻马店市、吐鲁番市、安康市的条例。逐条编码后的测评结果发现，12部条例的软度指数在50.0%至72.2%之间，均值约60.4%，整体区间跨度约22.2个百分点。从城市类型来看，6部省会城市条例的软度均值约为61.7%，南京(53.3%)、长沙(53.8%)、成都(61.5%)集中在均值以下，杭州(65.6%)、西安(63.9%)、武汉(72.2%)集中在均值以上。欠发达城市条例的软度指数均值为59.1%，较省会城市更低。其中，连云港(71.4%)、吐鲁番(66.7%)和盘锦(61.1%)集中在均值以上，赣州(55.6%)、驻马店(50.0%)和安康(50.0%)集中在均值以下。

与省会城市相比，欠发达城市内部的分化幅度更大。这一分化主要源于纯软法与半软法条款的配置差异。在省会城市中，软度较高的武汉、杭州、西安三部条例，纯软法平均占行为规范条款总数的49.8%;软度较低的南京、长沙、成都三部条例，该比例为27.2%。在欠发达城市中，软度较高的连云港、吐鲁番、盘锦三部条例，纯软法平均占43.3%;软度较低的赣州、驻马店、安康三部条例，该比例仅为14.9%。其中，武汉市条例软度最高(72.2%)，18条行为规范条款中纯软法达10条，占55.6%，软法特征最为突出。与之相对，驻马店市条例和安康市条例软度并列最低，均为50.0%。其中，安康市条例偏低源于其纯软法条款较少，仅占10.0%，行为规范条款的80.0%属于半软法条款。成都市条例也呈现半软法条款占比较高的特征;13条行为规范条款中有10条赋值为0.5，占76.9%，且没有赋值0条款。综合来看，12部条例中有10部软度指数高于50%，另有2部等于50%，没有低于50%的样本;即便是软度最低的驻马店市和安康市，其赋值1与赋值0.5条款数量之和，分别占行为规范条款的87.5%和90.0%。

由此可见，文明行为促进条例并非纯粹软法，而是在保留一定数量具有强制约束力的规范和法律责任条款的同时，更侧重通过价值宣示、行为引导塑造秩序，整体上呈现出软法为主、硬法为辅的混合型结构。

二、以立法促文明的预期模式

软度测评揭示了文明促进型法的规范形态。进一步考察发现，表征为软法的倡导性规范，主要由道德规范转化而来，意在助推公民自觉守法;表征为硬法的强制性规范，则主要以吸纳重组方式，由专门立法中的既有规则汇聚而来，旨在为执法活动提供辅助。促进守法与辅助执法，二者一柔一刚，共同构成实施文明促进型法的预期模式。

(一)创制倡导性规范以促进守法

日常生活中的多数不文明行为并非严重违法行为，而是以轻微违法为主。执法活动难以覆盖此类高频、细碎、分散的行为。也因为如此，改变民众对日常行为的评价，提高其积极守法的意愿，对于有效治理不文明行为、推广文明行为尤为必要。文明促进型法之所以能够影响民众的行为选择，首先在于其运用倡导性规范明确了国家对特定行为的价值取向和评价标准。倡导性规范通常以明示或暗示的方式规定特定行为“应为”“可为”“鼓励为”。在文明促进型法中，表征为软法的倡导性规范相较于表征为硬法的强制性规范更多。倡导性规范缺乏强约束力，意在通过培育守法的社会氛围并引导社会成员“超越守法”。此类规范通常直接或间接地由道德规范转化而来，具有两个较为显著的特征。

第一，在内容上，条例所转化的道德规范还可以继续细分。以道德规范所调整的内容领域、约束范围为标准进行划分，可以细分为社会公德、家庭美德、商业道德、职业道德、生态道德等类型。实践中，这五类道德均可由非正式规范加以调整，但普遍存在约束力不足的问题。社会公众认为此类规范内容可欲，但无法以分散、自发的形式实现其执行。同时，不同类型的非正式规范在道德约束力上存在差异。例如，社会公德和商业道德相较于家庭美德而言，其拘束力更强。原因在于，社会公德和商业道德受“社会声誉”的影响更强，行为人声誉评价低意味着与之社会交往、商业交易的风险更高，会带来利益上的损失。行为人基于利益的考量，会反向地注重维护自己的声誉。而在陌生人社会当中，尤其是社会关系原子化程度高的地区，“家庭美德”往往缺乏拘束力。通常而言，这些地区也是子女不孝、老人自杀、婚姻出轨的高发地区。

第二，在路径上，条例转化道德规范的方式可分为直接转化和间接转化两类。其中，直接转化是指既有的法律法规中无相关规定，文明行为促进条例初次直接将道德规范转化为具体条文;间接转化是指既有的法律法规已有相同或类似规定，同时该规定在立法之前属于道德规范。以《武汉市文明行为促进条例》为例，在其出台前，部分条款所对应的行为类型，已被《武汉市公共场所禁止吸烟规定》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等法律法规纳入调整范围。也就是说，道德规范转化为法律规范并非文明促进型法所独有，甚至是普遍存在的。道德、习惯、礼仪等本身便是法律渊源的重要构成。特殊之处在于，文明促进型法所涵盖的行为，在既有立法中较少集中式、综合性地加以规定，而是碎片化、分散式的。同时，文明促进型法还将行为纳入“文明/不文明”的评价范畴，而既有立法中的类似规定，则仅以“应为”“勿为”模式明确行为是否合乎法律要求，对行为是否“文明”本身不加以评价。

将道德规范法律化的做法，意在约束不文明行为、推广文明行为。其一，立法所转化的道德规范是经过筛选的，契合基层道德治理需要的道德规范，而非全部道德规范。其中，治理者所认可的道德规范，与社会公众在日常实践中所认同的道德规范，对同一行为可能持有不同的评价标准，二者有时甚至相互冲突。在此情形下，立法将契合治理需要的道德规范转化为法律规范，借助法律的强制力，能够对社会公众原有的行为评价产生影响。例如，在机动车数量迅速增加的背景下，饮酒作为一种具有较强社交属性的行为，往往难以仅依靠宣传教育加以约束。通过提高酒驾、醉驾的法律责任，相关规则客观上改变了社会对饮酒驾驶行为的评价。文明促进型法也试图干预特定行为背后的社会规范，区别在于其干预方式更为柔性。其二，立法在转化道德规范的同时，还引入或衔接了文明积分、信用评价、表彰奖励、权益优待等配套机制，这些配套机制为基层治理者运用相关工具提供了制度依据，实现了对基层治理者的赋权。

(二)集中强制性规范以辅助执法

作为不良惯习，不文明行为通常具有即时性、反弹性，基层执法部门及时识别、劝阻、制止和处理是有效干预不良惯习、培育新惯习的前提和基础。集中强制性规范的意义正在于，它将分散于交通、市容、环保、旅游、控烟、养犬等专门立法中的规则汇聚到同一文本中，客观上有益于辅助执法活动。不同于倡导性规范通常由文明促进型法初创，强制性规范主要来源于已有立法。立法仅吸纳、重组相关规定。在功能预期上，集中强制性规范旨在为执法活动提供辅助。

集中强制性规范有利于优化执法组织分工机制，为专项执法、联合执法等机制的运作提供保障。针对不文明行为的执法活动在基层通常以“中心工作”的方式，依托交通安全专项整治、城乡环境综合整治等机制推进。这些机制具有阶段性、临时性等特征，同时需要多部门参与。然而，在部门分立体制下，跨部门组织协作意味着较高的组织成本。同时，部门分立体制同样形塑着立法。交通秩序、市容市貌、环境卫生等事项分别由各自领域的法律法规规制，不文明行为的规范依据由此散见于多部立法之中。当专项执法、联合执法涉及跨领域综合整治时，组织会面临规范依据分散、协调成本较高的问题。

立法通过集中强制性规范，实现了对牵头部门的赋权，从而在一定程度上回应了上述执法困境。在我国公共治理实践中，“牵头部门”扮演着至关重要的角色。一方面，任务是驱动科层组织运转的核心因素，复杂事务往往涉及跨部门协同，确定权威相对集中的牵头部门是任务落实的前提;另一方面，领导小组、工作专班等任务型组织虽为部门协作创造了组织环境，但只有分清协作部门的主次关系，任务推进才能顺畅。实践中也存在牵头部门统筹不力的现象，尤其当其在科层序列中层级较低、距地方党委核心较远时，调动其他部门的实际能力会明显受限。为此，一是可以通过非正式制度实现对牵头部门的赋权，例如“领导高度重视”等机制;二是牵头部门自身也可以积累非正式的关系资源。部门之间的协作量大而频繁，在这一过程中具有人格化特质的部门之间也有近似于人与人交往中形成的人情往来关系。受此影响，互助虽不是强约束的职责和义务，也受“部门社群”内人情互惠原则的软约束。然而，这两类途径均难以为牵头部门提供稳定的权威性资源。文明行为促进类事务尤为典型。其由各级精神文明建设指导委员会统筹牵头，作为办事机构的文明建设办公室通常为党委宣传部下设部门，而参与分工的部门涵盖发展和改革、公安、城市管理、市场监管、互联网信息内容等十余个领域。事涉部门众多、层级纵横交错，仅依靠注意力资源或人情资源显然不足以支撑长期协调。立法正是通过集中强制性规范对此予以回应。一是立法将实践中形成的“党委领导，政府主导，分工负责，公众参与”作为原则纳入条款，确立基本组织格局;二是以专章或专条规定牵头部门的具体职权，从而使其统筹地位获得支撑。