《矿产资源法》修订解读系列（一）：修订亮点总体解读

前言

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开采事关国计民生和国家安全。2024年对《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称“《矿产资源法》”)进行的修订，是该法自1986年颁布实施以来的第一次大修。新《矿产资源法》落实党中央、国务院决策部署，确立了我国矿产资源管理工作的指导思想、基本原则和制度体系，是矿产资源领域的基础性、统领性法律，在我国矿业法治史和矿业发展史上具有里程碑意义。结合《矿产资源法》的立法及修改历程来认识、理解新《矿产资源法》的修订亮点，对矿业企业合法、合规经营，以及在纠纷解决程序中全面维护自身权益而言至关重要。

01.《矿产资源法》立法及修改历程[1]

我国早在1979年即着手起草《矿产资源法》，并在1986年正式施行新中国成立之后的第一部《矿产资源法》。《矿产资源法》实施的30多年来，对于促进矿业发展，加强矿产资源勘查、开发利用和保护工作发挥了积极作用，其立法和修改历程可以分为以下六个重要阶段。

1. 1979年至1984年：着手起草

1979年9月，国务院委托原国家经济委员会(以下简称“原国家经委”)及地质部等部门起草《矿产资源法》。在原国家经委的领导下，原地质部牵头，各工业部门派人组成了《矿产资源法》起草办公室，经过两年时间调查研究，起草完成了《矿产资源法(草案)》(以下简称“《草案》”)。

1982年5月，地质部更名为地质矿产部，具有了矿产资源勘查开发利用和保护监管的职能，迈向了矿产资源统一管理的步伐。据此，起草办公室对《草案》作出了适当调整。

1984年10月，《草案》经国务院常务会议审议通过，并提请全国人大常委会三次审议。

2. 1986年：初步立法

1986年3月19日，《矿产资源法》于第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上通过，以中华人民共和国主席令第三十六号公布。

1986年《矿产资源法》的核心内容如下：一是规定了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作的立法宗旨。二是明确矿产资源属于国家所有。三是规定采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。四是确立了国营矿山企业、乡镇集体矿山企业和个体采矿的不同地位。五是明确国家对矿产资源实行有偿开采制度，开采矿产资源必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费。六是明确了国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、分级管理体制。

1986年《矿产资源法》将新中国成立以来矿产资源管理方面的经验法律化，对中国改革开放初期矿产资源的开发、利用、监管具有重要意义。

3. 1996年：第一次修正

在《矿产资源法》颁布之后的10年中，改革的大潮汹涌澎湃，社会主义初级阶段观念的确立，国家和企业在经济社会活动中的不同职能，中央与地方政府的经济利益关系等改革进展，使《矿产资源法》原本就存在的种种问题凸显出来，大力加强矿业秩序的整顿并解决资源纠纷问题已成为主要任务。

在此背景下，地质矿产部起草了《矿产资源法》(修正案)，提交国务院法制局，1996年8月全国人大常委会做出修改决定，进行了第一次修正。

1996年《矿产资源法》的核心修正内容如下：一是强化了矿产资源国家所有权。二是明确矿业权的财产权属性，建立了矿业权依法申请、有偿取得和特定条件下的转让制度。三是明确了探矿权人有权优先取得勘查区内的采矿权。四是规定了勘查、开采必须符合规定的资质条件。五是明确了多种经济成分、多种经营方式并存的制度。六是强化了执法力度。

1996年的《矿产资源法》实现了矿产资源管理制度与社会主义市场经济体制相适应，其与配套行政法规共同促进了矿产资源的市场化配置。

4. 2009年：第二次修正

2009年，我国对《中华人民共和国刑法》(以下简称“《刑法》”)进行了修正。2009年8月，全国人大常委会对《矿产资源法》做出第二次修正的决定，将“法律责任”一章按《刑法》相应的具体条款的表述修改为“刑法有关规定”。

因此，2009年对《矿产资源法》的修正，只是为了确保《矿产资源法》与《刑法》相适应而作出的程序性修改。

5. 2009年至2023年：修法酝酿

2003年6月，国土资源部组建了《矿产资源法》修改工作小组，开始了前期调研论证和起草修改草稿的工作，并结合整顿和规范矿产资源开发秩序的相关工作，梳理出《矿产资源法》修改应着重解决的重点问题和建议，研究形成了《矿产资源法》修改的框架稿，于2009年12月形成《矿产资源法》(修改草稿)(第12稿)。

2015年，中央关于加快推进生态文明建设和生态文明体制改革的要求，对矿产资源开发利用和矿业发展提出了全新的发展理念。

2017年，国家对矿产资源管理提出了矿业权出让制度、矿产资源权益金制度、油气勘查开采体制、自然资源资产产权制度、矿山地质环境恢复治理制度等改革的要求，亟须落实为法律制度。

2018年，《矿产资源法》修改列入十三届全国人大常委会立法规划。

2019年12月17日，自然资源部发布公告，就《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)公开征求意见。在广泛听取社会各界意见和建议的基础上，形成了矿产资源法修订草案送审稿，于2020年2月报送国务院。

2023年，《矿产资源法》修改列入全国人大常委会2023年度立法工作计划和国务院2023年度立法工作计划。2023年12月1日召开的国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(以下简称“《矿产资源法(修订草案)》”)，决定将修订草案提请全国人大常委会审议。2023年12月25日，《矿产资源法(修订草案)》提请十四届全国人大常委会第七次会议审议。

6. 2024年：第一次大规模修订

2024年6月25日，《矿产资源法(修订草案)》提请全国人大常委会会议二次审议。

2024年11月4日，《矿产资源法(修订草案)》提请全国人大常委会会议三次审议。

2024年11月8日，《矿产资源法(修订草案)》经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。

新《矿产资源法》在国家矿产资源安全保障、矿业权配置方式、矿业权登记性质、矿业用地、矿区生态修复等方面作出了一系列创新性制度规定，是该法实施近四十年间的第一次大修。

02.新《矿产资源法》的修订亮点[2]

基于《矿产资源法》的立法及修改历程，以及新《矿产资源法》的具体规定，我们梳理了新《矿产资源法》如下十个修订亮点。

1. 强化矿产资源安全保障

新《矿产资源法》将保障国家矿产资源安全作为重中之重，从法律上构建了全面系统的矿产资源安全保障体系，将“坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”确立为矿产资源开发利用和保护工作应当遵循的基本原则;加强基础性地质调查，促进矿产资源国内勘探开发和增储上产;建立战略性矿产资源特殊保护制度，强化矿产资源储备和应急，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系;积极开展矿产资源领域国际合作，用好国内国际两个市场、两种资源，促进国内国际双循环。

2. 全面推进竞争性方式出让矿业权

矿业权出让是矿业权管理的重要环节。新《矿产资源法》首次将多年来实践中行之有效的招标、拍卖、挂牌出让矿业权的制度上升为法律规定，实现了矿业权配置方式由申请审批到全面竞争性出让为主的根本性转变。新《矿产资源法》明确规定，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。在全面推进竞争性方式出让矿业权的同时，也授权法律、行政法规或者国务院对协议出让或者其他方式设立矿业权作出例外规定。

3. 创设矿业权物权登记制度

为了切实保护矿业权人的合法权益，新《矿产资源法》落实《民法典》的有关规定，首次建立了矿业权物权登记制度，明确矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外。实现了矿业权登记由“审批登记”到“物权登记”的根本性转变。为了兼顾对矿产资源勘查开采行为的行政管制，新《矿产资源法》建立了矿产资源勘查开采行为许可制度，明确矿业权人在进行矿产资源勘查、开采作业前，应当分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准取得勘查许可证、采矿许可证。

4. 实行探矿采矿“直通车”制度

为了鼓励勘查，切实保护探矿权人的合法权益，新《矿产资源法》实行探矿采矿“直通车”制度。在法律层面明确了取得采矿权是探矿权人依法享有的权利内容之一，探矿权转采矿权，只需具备一个条件，即探矿权人探明了可供开采的矿产资源。只要探矿权人探明了储量，就必然能获得采矿权，不再将开采方案的审批作为设立采矿权的前置要件。同时，新《矿产资源法》还创立了新型的探矿权保留制度，探矿权保留期间，探矿权期限中止计算。

5. 特别注重对矿业权人合法权益的保护

保护矿业权人合法权益，是优化矿业营商环境、吸引矿业投资、繁荣矿业市场、促进矿业可持续发展的关键。新《矿产资源法》围绕保护矿业权人合法权益这一目的作出了多项制度安排，包括不再对国有、集体和个体矿山企业区别对待，建立矿业权收回补偿制度，对油气矿业权实行探采合一制度和延长探矿权期限等。

6. 构建多元化矿业用地保障机制

新《矿产资源法》坚持问题导向，首次对矿业用地作出专门规定，为破除多年来困扰矿山企业用地难的问题明确法律路径。新《矿产资源法》明确，编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求;县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地;开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收;露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地;勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限。

7. 建立矿区生态修复制度

新《矿产资源法》首次设立矿区生态修复专章，对矿区生态修复的基本原则、主要内容和矿区生态修复方案编制、矿区生态修复费用提取等作出规定，强化采矿权人的矿区生态修复义务，实现了相关制度由零星分散的生态保护规定到集成性生态修复制度的根本性转变。新《矿产资源法》大力推进绿色低碳发展，明确勘查、开采矿产资源应当采用符合生态环境保护要求的工艺、设备、技术;开采矿产资源应当避免、减少对矿区森林、草原、耕地等生态系统的破坏;鼓励、支持绿色勘查，将绿色矿山建设上升为法律规定。

8. 加强矿产资源规划管理

经过多年的探索，矿产资源规划框架不断完善，内容体系逐步丰富，国家、省、市、县四级矿产资源规划体系已全面形成。在总结多年来矿产资源规划编制实施成功经验的基础上，新《矿产资源法》首次将矿产资源规划制度上升为法律，明确了矿产资源规划的层级、编制依据、编制机关和审批机关。

9. 完善矿产资源压覆管理

实践中，因矿产资源压覆产生的矛盾纠纷大量存在，亟须从法律层面完善相关制度措施。新矿产资源法在总结多年来矿产资源压覆管理成功经验的基础上，在原《矿产资源法》对矿产资源压覆仅作原则性规定的基础上，进一步明确了矿产资源压覆管理相关问题的处理方式。

10. 强化监督和执法

新《矿产资源法》首次设立“监督管理”专章，对强化矿产资源监督执法作出多项制度创新，明确了国家自然资源督察机构开展矿产资源督察的法律依据;明确了县级以上自然资源主管部门和其他有关部门实施监督检查的具体措施，赋予矿产资源执法实施查封、扣押等行政强制措施的权力。加大对矿产资源违法行为的处罚力度，对未按照规定汇交地质资料、未经批准擅自压覆战略性矿产资源、采矿权人不依法履行矿区生态修复义务等违法行为明确了法律责任。

后记

总体而言，新《矿产资源法》对保障国家矿产资源安全、推动矿产资源管理法治化、维护矿业权人合法权益、促进矿业高质量发展具有重大意义。与此同时，《中华人民共和国矿产资源法实施条例》《矿业权登记管理办法》和《自然资源部关于矿产资源勘查开采许可管理有关事项的通知》等保障新《矿产资源法》贯彻实施的配套性规范，将进一步细化新法的落实方式和工作要求，相关动向也值得矿业企业持续关注。

脚注：

[1] 鹿爱莉：《我国矿产资源法的立法和修法历程与展望》，载《自然资源情报》2022年第11期，第1-6页。

[2] 魏莉华：《新矿产资源法的十大亮点》，载《资源与人居环境》2024年第12期，第13-16页;《自然资源部关于做好新〈矿产资源法〉贯彻实施工作的通知》(自然资发〔2024〕289号)。