建设工程结算中政府财政审计的行政边界

在建设工程领域，尤其是工程项目由政府投资或以政府投资为主时，发包单位往往主张将政府审计作为结算依据。行政审计是国家监督财政资金使用的重要行政方式，其结论能否直接确定平等民事主体之间的合同结算价款，关乎行政权与民事意思自治边界的界定。目前，司法实践中对于审计结算结果的处理方式仍存在不少争议。梳理审计结算结果的司法适用规则，对于妥善处理这类纠纷具有现实指导价值。从最高人民法院的裁判规则到各地司法实践共识，均明确了一条核心原则：政府审计的行政监督属性与民事合同的意思自治原则分属不同法律范畴，公权力不应越界干预平等主体间的工程价款结算。

一、政府审计的行政属性与民事结算的独立性边界

(一)行政审计的公权力监督性质

行政审计是我国审计监督制度的核心组成部分，其根本目的在于维护国家财政经济秩序并提高财政资金使用效益。依据《中华人民共和国审计法》(下称《审计法》)第二条及《中华人民共和国审计法实施条例》(以下简称《审计条例》)第二条的规定，行政审计是指国务院和县级以上地方人民政府设立的审计机关作为国家法定审计机关，依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，并据此监督特定主体财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性的法定行为。

财政投资评审属于行政审计的一种，财政投资评审是财政部门基于《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《中华人民共和国政府采购法》及《基本建设财务管理规定》的授权，通过委托所属评审机构或经认定的社会中介机构，对财政性资金投资项目的预(概)算与竣工决(结)算实施的专业审查行为。

对于财政投资评审的范围，《财政投资评审管理规定》第三条将其限定为：“(一)财政预算内基本建设资金(含国债)安排的建设项目;(二)财政预算内专项资金安排的建设项目;(三)政府性基金、预算外资金等安排的建设项目;(四)政府性融资安排的建设项目;(五)其他财政性资金安排的建设项目;(六)需进行专项核查及追踪问效的其他项目或专项资金。”

简言之，行政审计是国家审计机关依法进行的独立经济监督活动。政府审计本质上是审计机关依据《审计法》对财政资金使用情况实施的行政监督，其核心功能是维护国家财政秩序，监督建设单位合规使用资金，属于行政法律关系范畴。

(二)建设工程施工结算的民事合同性质

《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)第三条规定，“建设工程价款结算是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动”。参考案例(2016)最高法民申1198号中，最高院认为：“工程价款的确定和支付涉及的是合同双方的民事法律关系，应当以双方的意思为准。”

因此建设工程施工合同中的价款结算，是发包人与承包人基于平等地位约定的民事权利义务，其效力来源于双方真实意思表示，受《民法典》等民事法律调整。正因为建设工程价款结算属于民事合同，合同双方的约定尤为重要，尤其是对于计价标准或计价方法。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》(以下简称“《建工司法解释(一)》”)第19条规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”之规定，结算依据的计价标准或计价方法以合同约定为准，这符合民事合同的意思自治。

根据《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》(〔2001〕民一他字第2号)的规定，“经研究认为,审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据”。

最高人民法院在(2012)民提字第205号案中认为，根据《审计法》的规定：“国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。”

二、合同约定的“明确性”：公权力介入的前提限制

如前所述，相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，行政审计属于公权力，若要对民事结算的介入，则必须以当事人约定为前提，且约定需满足严格的明确性要求。当前司法实践对于建设工程行政审计结果的观点，普遍遵循“合同约定优先、行政监督不干预民事关系”核心逻辑，原则上审计报告不得直接作为结算依据。这一规则在司法实践中体现为三重约束：

其一，无约定则不得适用。

审计结果作为合同结算依据的首要合理性根基，深植于民法最为核心的意思自治原则。根据《中华人民共和国民法典》第五条确立的自愿原则，民事主体有权在法律允许的范围内，依其自由意志设立、变更、终止民事法律关系。具体到合同结算领域，这意味着合同双方完全可以在平等协商的基础上，自主约定工程价款最终确定的依据和方式。当双方当事人明确约定“以审计部门的审计结论作为合同结算价款支付依据”时，该条款本身就是双方真实、自由意思表示的结果，体现了对合同履行结果所蕴含风险的事先分配。只要该约定不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，且不存在欺诈、胁迫等导致意思表示瑕疵的情形，即应充分尊重并保障其效力。将审计结果作为结算依据的合同条款，是私法领域契约自由精神的体现，也是意思自治原则在商事交易复杂性和风险控制需求下的具体应用。因此，从合同自由与效力的基本观点出发，承认并执行此类约定具有充分的正当性。

根据《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》(〔2008〕民一他字第4号)的规定，“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”。

《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条强调了“无约定则审计结论不得直接适用”的司法立场，明确依法有效的合同应依约履行，除合同另有约定外，当事人请求以审计报告或财政评审结论作为结算依据的，法院一般不予支持，仅在合同明确约定且审计结论真实有效时方可适用;四川省高院在《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》重申，发包人主张以政府审计结果作为结算依据的，原则上不予支持，仅当合同明确约定时方可例外适用;广东省高级人民法院在相关指导意见中强调，财政或审计部门的审核结果对民事合同无天然约束力，仅在双方明确约定时方可适用。《河北省高级人民法院关于印发<建设工程施工合同案件审理指南>的通知(2018年)》第22条规定：“在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。”

参考案例(2023)最高法民终1234号案，最高院认为：“施工单位针对‘以政府审计结论作为工程结算依据’的抗辩权行使，需以合同约定为基础，结合审计程序的合法性、时效性及结论客观性综合判断。法院在审理此类纠纷时，应区分政府审计的行政监督属性与民事结算的意思自治原则，对约定不明、程序违法或结论失实的审计结论，可依法排除其作为结算依据的效力，支持施工单位通过司法鉴定等方式确定工程价款。”

在(2012)民提字第205号案中，法院强调“民事合同中对接受行政审计作为结算依据的约定必须具体明确，不能通过解释推定引入公权力干预”，若合同仅模糊约定“按业主审计为准”，不能直接推定适用政府审计。

在参考案例(2018)最高法民再185号中，最高院认为：“根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。”

参考案例(2018)最高法民终651号裁判文书载明，法院认为：“《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》(2001民一他字第2号)中明确，‘审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与城建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。’由此可知，审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定‘以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。’如审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。”

其二，约定需指向特定政府审计主体。

合同中若仅使用“审计”“财政评审”等模糊表述，不能当然解释为政府审计。因此，在施工合同中，当事人应当具体明确工程款结算是否以“政府审计为准”的条款，而非通过解释推定的方式认为合同当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。参考案例(2021)最高法民申6126号案中，当事人约定“甲方委托社会中介机构或区审计局审核”，因同时包含民事审价与政府审计，被认定为“约定不明”，最终通过司法鉴定确定价款。

因此，只有合同明确约定工程款结算“以政府审计为准”时才适用该条款。若存在合同中对“以政府审计为准”约定不清、意思表示不真实则不适用。如建设工程合同约定“以政府审计为准”，但是招标文件中却无“以政府审计为准”的约定，根据最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)22条规定，一方当事人不同意“以政府审计为准”进行结算，人民法院应予支持。另外，(2012)民提字第205号公报案例中明确禁止使用意思表示推定的方式适用“以政府审计为准”进行结算。

其三，禁止强制或变相强制约定。

《民营经济促进法》第六十七条规定：“国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时向民营经济组织支付账款，不得以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款;除法律、行政法规另有规定外，不得强制要求以审计结果作为结算依据。”《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释(一)理解与适用》第21条条文理解指出：“特别是部分发包人为了达到逃避支付工程价款、拖延诉讼的不正当目的，反复纠缠鉴定机构的资质、结算文件结论准确性或在已有符合建设工程合同约定的结算文件时仍要求再次委托鉴定，导致承包人的合法权益无法得到及时有效保护。……本条是对发包人应及时结算工程价款的原则性规定，发包人不得凭借自身的优势地位借故拖延和拒付，例如，不得以需要领导或上级批准为借口，不得以所谓廉政协议或廉政合同为理由，更不得以需要等待审计部门审计或以审计结论为借口否定原合同的约定。”《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)中对于规范工程价款结算，明确提出：“审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。建设单位作为发包方，不应利用自身优势地位，随意推翻已确认的结算，否则将对建筑市场的稳定和承包人的合法权益造成损害。”

针对地方立法越权问题，全国人大法工委法工备函〔2017〕22号文件明确指出，地方性法规直接规定或强制要求以审计结果作为竣工结算依据，属于限制民事权利、超越立法权限的行为，应当予以纠正。

全国多地开始修订有关审计规定。北京、上海、海南3地将相关条例中规定“应当”在招标文件中载明，或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的情况，修改为“可以”。江西虽未对原相关条例进行修改，但出台了《关于进一步完善和规范投资审计工作实施意见》，明确规定不能强制要求以审计结果作为建设项目竣工结算依据。

为进一步保护中小企业权益， 2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》第十二条特别规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。

三、公权力监督的“谦抑性”：审计程序违法或结果失实时的民事救济

现行法律法规对于施工合同中能否约定以政府审计结论作为结算依据并未禁止。因此合同若约定以政府审计为结算依据且为合法有效约定，合同主体则应遵守;但是即使合同约定以政府审计为准，政府审计这一公权力的行使仍需恪守合法性与合理性边界，当审计程序存在明显瑕疵时，民事主体有权通过司法途径救济：

一是审计超期、拖延构成权利滥用。当审计结果久拖不决致使审计结果作为工程款结算的条件无法成就时，当事方可以申请工程造价司法鉴定。

根据《政府投资项目审计规定》，审计机关应在3个月内出具报告，特殊情况延长需批准，最长不得超过1年。若审计机关无正当理由超期，承包人可依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》申请司法鉴定工程造价。

广东省高级人民法院在《关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》第11条中亦指明：如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。

最高人民法院在(2020)最高法民终630号案中认为，案涉工程的审计工作在联合体公司于2014年7月向发包方递交工程结算书起，超3年未作出审计结论，原审法院根据承包方的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。

最高人民法院在(2020)最高法民终106号案中认为：本案中当事人对于审计的结算约定，意义在于落实对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。一审法院按照法定程序委托鉴定机构，通过专业的审查方式，确定工程结算款，其真实性、合理性并不与前述关于审计的约定本质相悖，效果与审计基本等同，中建一局以未经审计主张未达到工程款支付条件，理由不能成立。

二是审计结论失实或程序违法时的排除适用。即使在合同中约定采用审计结论作为结算方式，该结果要成为最终结算依据，也必须满足合同双方在缔约时的合理预期，并契合合同的实质约定与履行情况。人民法院在处理此类结算争议时，其核心裁判逻辑始终是回归合同约定本身、合同履行事实以及交易行为的实际情况。因此，审计报告的出具，并不必然赋予其结果强制约束力并使其自动成为双方必须接受的唯一结算依据。合理预期的要求意味着审计结果应符合客观实际与合理期限。

即便合同中明确约定以审计结论作为结算依据，当事人对于审计结果的合理性、合法性也享有合理期待。最高人民法院在《全国民事审判工作会议纪要》(2015年)第49条第二款对审计报告的真实性、客观性有明确要求：对于能够证明审计意见不真实、不客观的，人民法院可以准许通过补充鉴定等方式纠正审计意见缺陷;上述措施不能纠正的，应当准许当事人申请造价鉴定。司法裁判中，也明确提及审计报告内容的客观真实性问题。并非在约定将审计结果作为合同结算依据的情形下，就意味对审计结果的完全认可，审计结果未能反映合同实际履行情况的不应作为工程价款确定的结算依据。若当事方认为审计结算结果与实际工程造价存在差异，已不具备以财政评审作为结算的条件的，应当提供证据证明，能够证明的，可以申请造价鉴定纠正。

法院对审计结论负有实质审查义务，若存在漏算工程量、错套定额等明显错误(参考案例(2021)最高法民申 1739 号案)，当事人可申请补充鉴定或重新鉴定。

政府审计作为公权力监督手段，其功能应限于对财政资金使用的合规性审查，而非直接介入民事主体的价款结算。从司法实践来看，无论是合同约定的严格要件，还是审计程序的合法性审查，抑或是对 “以审代结”的否定，均体现了同一法治逻辑：公权力应尊重民事合同的独立性，在行政监督与民事自治之间恪守边界。

建设工程领域的健康发展，既需要政府审计发挥财政监督作用，更需要维护市场主体的意思自治空间，真正实现行政监督与民事权利保护的平衡。