完善网络暴力治理的十一条立法修正建议

随着网络通信技术的迭代升级和普及应用，互联网已深深嵌入当下社会生产生活的方方面面，网民规模不断扩大，公民的言论自由空间借助网络得以拓展和充实。而网络暴力是言论自由的异化，在无序的舆论渲染和激烈的情绪宣泄中演化为多数人的“暴政”与“狂欢”，触及道德底线和法律红线。以河北寻亲男孩刘某州自杀案、杭州女子取快递被造谣出轨案、河南女教师遭网暴猝死案等为代表的恶性网络暴力事件引起全社会的高度关注。伤害性、侮辱性、煽动性网络暴力信息在网络空间的迅速蔓延，不仅侵犯公民的自由权利，而且严重“污染”网络生态，引发广泛的社会风险。

网络空间是亿万民众共同的精神家园。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，互联网不是法外之地，要本着对社会负责、对人民负责的态度，依法加强网络空间治理。党的二十大报告提出，加强全媒体传播体系建设，推动形成良好网络生态。2022年11月，中央网信办印发《关于切实加强网络暴力治理的通知》，要求切实加大网暴治理力度，健全完善长效工作机制。

以深入学习贯彻党的二十大精神为契机，坚持以习近平法治思想为指导，加强网络暴力治理法治化研究对于推进我国网络空间治理体系和治理能力现代化具有重要意义，有利于营造风清气正、安全有序、积极健康的网络生态。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。有法可依是网络暴力治理法治化的先决条件，一个健康有序的网络生态需要系统完备的法治保障。当前我国规制网络暴力的规定散见于民事、行政、刑事等领域多部法律法规、部门规章及司法解释中，存在立法表述模糊、惩罚力度轻微、缺乏有效衔接、可操作性有限等突出问题。

因此，课题组从完善网络暴力治理立法的角度，针对民事、行政、刑事以及未成年人保护等重点领域的部门法提出全方位、体系化的修正建议，旨在进一步健全规制网络暴力的法律规范体系，为网络暴力治理法治化提供充足且有效的规范供给。

民法的立法修正建议

(一)修正《民法典》第185条【英雄烈士等特定人群保护】

1.立法条文

(1)立法原文

《民法典》第185条：侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任。

(2)立法修正

建议在《民法典》第185条中增加一款，作为第2款：对特定地域、性别、民族等人群发表仇恨言论而引发社会不良影响的，应当承担民事责任。

2.立法理由

仇恨言论在国际上通常被定义为任何基于特定特征(如肤色、种族、性别、性取向、国籍和宗教等)对个人或群体造成冒犯的信息;在中国主要是指对特定群体、个人发表的歧视、侮辱言论和破坏民族团结的言论。《民法典》创设了人格权编，主要包含特定自然人的人格权，对于英雄烈士的保护属于一大创新。然而，在国内外对于仇恨言论加强治理的同时，我国对于仇恨言论的民事责任缺乏规定。目前，对个体发表仇恨言论的，受侵害方可以通过名誉权、隐私权等方式获得保护，但是对群体发表仇恨言论的，虽然在互联网时代屡见不鲜，受侵害方却难以通过民事诉讼得到保护。

将具有特定地域、性别、民族等属性的人群作为保护对象，有利于改善网络空间生态，避免群体暴力和仇恨歧视，更好地维护团结友好氛围。在具体保护模式上，可以通过该规则驱动平台承担责任，也可以通过公益诉讼等方式对主要肇事者寻求赔礼道歉、损害赔偿等民事责任。这一条的规定，也将形成民法对特定群体人格权进行保护的制度创新。

(二)修正《民法典》第1033条【侵害隐私的行为】

1.立法条文

(1)立法原文

《民法典》第1033条：除法律另有规定或者权利人明确同意外，任何组织或者个人不得实施下列行为：

(一)以电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单等方式侵扰他人的私人生活安宁;

(二)进入、拍摄、窥视他人的住宅、宾馆房间等私密空间;

(三)拍摄、窥视、窃听、公开他人的私密活动;

(四)拍摄、窥视他人身体的私密部位;

(五)处理他人的私密信息;

(六)以其他方式侵害他人的隐私权。

(2)立法修正

建议将《民法典》第1033条第1项修改为：以电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单等方式侵扰或者以造谣、恐吓、跟踪等方式影响他人的私人生活安宁。

2.立法理由

《民法典》第1032条明确隐私权的保护对象包括个人的私密空间、私密活动、私密信息和私人生活安宁。对私人生活安宁的侵害主要体现在安宁利益被破坏，安全稳定的生活秩序被打乱，从而造成精神疾病或其他后果。然而，《民法典》第1033条列举的侵害私人生活安宁行为仅仅包括以电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单等方式侵扰他人私人生活安宁，这些行为主要是通过广告过载的方式干扰生活安宁，但是缺乏对更为严重的网络跟踪、网络恐吓、网络造谣等行为对私人生活安宁影响的规定。

在网络暴力治理中，对于个体的核心保护目标就是私人生活安宁的状态，应当在本条列举以明确网络用户享有生活安宁而不被恶意影响的权利。网络造谣、网络恐吓、网络跟踪等方式都是干扰私人生活安宁的典型非法行为，但是在证明名誉权损害或者其他人格权损害时存在模糊不清的情况，应当在本条纳入生活安宁的保护范围以实现更好的网络治理效果。

考虑到造谣、跟踪、恐吓等方式不限于网络，结合《民法典》的基础性立法地位，可以规定为“以造谣、恐吓、跟踪等方式影响他人的私人生活安宁”。其中，造谣行为不仅限于网络用户的造谣，也可以涵盖网络平台以算法的方式将人与虚假检索词或者虚假信息进行关联，本条的规定有助于此类行为的治理。

(三)修正《民法典》第1195条【网络平台责任】

1.立法条文

(1)立法原文

《民法典》第1195条：网络用户利用网络服务实施侵权行为的，权利人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。通知应当包括构成侵权的初步证据及权利人的真实身份信息。

网络服务提供者接到通知后，应当及时将该通知转送相关网络用户，并根据构成侵权的初步证据和服务类型采取必要措施;未及时采取必要措施的，对损害的扩大部分与该网络用户承担连带责任。

权利人因错误通知造成网络用户或者网络服务提供者损害的，应当承担侵权责任。法律另有规定的，依照其规定。

(2)立法修正

建议在《民法典》第1195条中增加一款，作为第4款：网络服务提供者应当采取措施主动过滤、识别网络暴力信息，对于知道或者应当知道的网络暴力信息未采取必要措施的，应当对损害的扩大部分与发布网络暴力信息的网络用户承担连带责任。

2.立法理由

网络平台内容治理目前遵循转通知规则，此治理模式适用于一般信息内容。网络暴力信息具有严重的社会危害，网络平台应当承担更高的注意义务。在内容算法过滤技术日益完善的背景下，网络平台不仅可以建立人工审核机制，同时也可以借助自动化技术来提高内容治理水平。

网络平台承担过滤和识别义务是国际立法趋势。2019年欧盟颁布的《数字单一市场版权指令》第17条规定，提供在线内容分享服务的网络服务商对用户传播的内容应当履行过滤义务;2022年欧盟颁布的《数字服务法案》规定平台有义务减轻风险，如虚假信息或选举操纵、针对妇女的网络暴力或对未成年人的在线伤害等。在美国，大型互联网平台也在通过自动化工具和一系列“可信标记者”(trusted flaggers)来识别非法内容，帮助过滤相关内容。

网络平台承担内容识别义务以知道或者应当知道为限度可以平衡保护数字经济的活力和必要的法律秩序。对于广泛可知的网络暴力信息，网络平台应当第一时间采取措施处置，未采取措施导致损害扩大的，需要根据其过错承担相应的损害赔偿责任。在具体实施过程中，网络平台可以借助自动化工具监测网络暴力信息，也可以允许用户在网上标记非法内容或者与专门的“可信标记者”合作，以识别和删除网络暴力信息。

行政法的立法修正建议

(一)修订《治安管理处罚法》第42条【加重违法主体的行政责任】

1.立法条文

(1)立法原文

《治安管理处罚法》第42条：有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：

(一)写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的;

(二)公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的;

(三)捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的;

(四)对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复的;

(五)多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的;

(六)偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的。

(2)立法修正

建议在《治安管理处罚法》第42条中增加一款，作为第2款：利用信息网络实施上述行为的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。

2.立法理由

行政法是网络暴力治理的前置法，我国现行有效的行政法中并无针对“网络暴力”的专门规定，对网络暴力行为的处罚往往依赖于《治安管理处罚法》第42条的解释适用。但是以网络技术为媒介实施的诽谤侮辱、造谣陷害、公开隐私等人身攻击，相较传统的侵害方式而言，突破了时间和空间的限制，具有传播速度快、传播范围广、传播人群多、传播时间长等特征，给当事人的人格权益和网络公共秩序造成更为严重的危害后果。尤其是“网络水军”“黑公关”等组织性、营利性网络暴力行为，具有极大主观恶性，严重恶化网络生态，扰乱公共秩序。

如果依旧根据现行《治安管理处罚法》第42条的规定来调整网络暴力行为，相应的处罚结果并不能妥当评价网络暴力行为的危害后果，难以发挥行政处罚的预防与惩罚功效，无法有效规制网络暴力行为。根据《治安管理处罚法》第5条第1款的规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。行政处罚应当遵循比例原则，保证违法行为的法益侵害性与应受的处罚幅度相匹配，才能实现法律效果与社会效果相统一。现行《治安管理处罚法》第42条的处罚标准与网络暴力行为的危害后果不成比例，应适当提升利用信息网络实施该条相关行为的处罚幅度。

为了维持该法在处罚标准上的体系融贯性，针对“利用信息网络实施该条相关行为”的处罚幅度不得突破法律内部限度。根据该法第三章第三节“侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚”部分的规定，同类性质单一违法行为的最高处罚幅度为拘留15天与罚款1000元。而根据该法第16条的规定，有两种以上违反治安管理行为，行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。该法第42条已经确立了“5日以下拘留”与“5日以上10日以下拘留”这两个基准罚，所以第三个基准罚就可以设置为“10日以上15日以下拘留”。故为了实现网络暴力行为在行政处罚效果上的合比例性与体系协调，可以在《治安管理处罚法》第42条中增加一款，作为第2款：利用信息网络实施上述行为的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。

(二)修订《网络安全法》第47条【赋予平台充分的处置权利】

1.立法条文

(1)立法原文

《网络安全法》第47条：网络运营者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。

(2)立法修正

建议在《网络安全法》第47条中增加一款，作为第2款：对于发布或传输上述信息的用户，网络运营者应该按照分类处置原则，处置相关用户的账号。

2.立法理由

《网络安全法》作为网络治理领域的基本法，应为各种网络暴力行为治理提供基础规范依据。现行《网络安全法》第47条规制的是实施网络暴力行为的信息内容，亦即网络运营者应当采取停止传输、消除等措施对用户发布的侮辱谩骂、造谣诽谤、侵犯隐私等违法信息及其他不友善信息进行处置，而未涉及对发布上述信息的主体采取处置措施，这种法律规制方式治标不治本。

为了从根源上解决网络暴力问题，应对实施网络暴力行为的主体采取处置措施。网络服务提供者或网络平台在网络暴力治理中处于核心地位，网络用户的账号是实施网络暴力行为主体的身份象征和权利枢纽，应该赋予网络服务提供者充分的处置权限与裁量空间，根据用户参与实施网络暴力行为的情节与发布网络暴力信息的内容，对相关账号进行分类处置。

在网络暴力治理实践中，国家互联网信息办公室已经根据《网络安全法》制定了《网络信息内容生态治理规定》《互联网用户账号信息管理规定》等部门规章。《网络信息内容生态治理规定》主要是规范网络信息内容，也就是为治理网络暴力信息内容提供了明确的指引，这在《网络安全法》中有概括性依据。

《互联网用户账号信息管理规定》主要是规范网络用户账号信息，也就是为治理网络暴力行为主体提供了明确的指引，但是这在《网络安全法》中并未有任何依据。

《互联网用户账号信息管理规定》第1条明确指出该规定是根据《网络安全法》等法律、行政法规制定的，而《网络安全法》的规定却存在疏漏，为此需要补足上位法的内容，方能保证法秩序的统一性。《互联网用户账号信息管理规定》第17条规定：“互联网信息服务提供者发现互联网用户注册、使用账号信息违反法律、行政法规和本规定的，应当依法依约采取警示提醒、限期改正、限制账号功能、暂停使用、关闭账号、禁止重新注册等处置措施，保存有关记录，并及时向网信等有关主管部门报告。”该条赋予互联网信息服务提供者对用户账号的处置权，采取列举的方式规定用户账号处置的类型。

中央网信办印发的《关于切实加强网络暴力治理的通知》更是明确指出要分类处置网暴相关账号：一是加强账号发文前警示提醒，对发布不友善信息的账号，提示理性发言;二是对参与网暴的账号进行警示教育，并视情况采取禁言、暂停私信功能等措施;三是对发起、多发、煽动发布网暴信息的账号，依法依规采取关闭账号等措施，情节特别严重的，全网禁止注册新账号;四是涉及违法犯罪的，移交相关部门依法追究法律责任。网站平台要强化曝光力度，及时对外公布热点网暴事件处置情况。综上，为了更好地统合网络暴力治理的下位法律规范，应当在《网络安全法》中赋予网络服务提供者对用户账号的处置权利，促进网络暴力治理体系和治理能力现代化。

(三)修订《网络安全法》第49条【促进用户合法权利保障】

1.立法条文

(1)立法原文

《网络安全法》第49条：网络运营者应当建立网络信息安全投诉、举报制度，公布投诉、举报方式等信息，及时受理并处理有关网络信息安全的投诉和举报。

网络运营者对网信部门和有关部门依法实施的监督检查，应当予以配合。

(2)立法修正

建议将《网络安全法》第49条第1款修改为：网络运营者应当建立网络信息安全投诉、举报和申诉制度，公布投诉、举报和申诉方式等信息，及时受理并处理有关网络信息安全的投诉、举报和申诉。

2.立法理由

在《网络安全法》第49条第1款中增加关于用户申诉的内容，旨在保障用户的言论自由和程序性救济权利。网络暴力治理是为了保障自由安全的网络空间秩序，其中，网络言论自由价值是网络空间有序安全发展的前提，网络安全价值是网络空间自由运转的保障，两者相互依存、缺一不可。

该条通过建立多元社会主体参与的投诉和举报制度，有助于及早发现网络暴力行为，推动网络暴力“多方协同共治”，有效保障网络空间公共秩序和公民的人格权利。但是在一定程度上忽视了保护用户的言论自由价值，我国《宪法》第35条规定了公民有言论自由，网络暴力涉及公民的网络表达自由，需要做好捍卫当事人名誉权、隐私权和保护公民的言论自由权利之间的衡量，防止在打击网络暴力时，不当压缩公民合法发言和参与公共辩论的权利。由于网络暴力行为往往附着于言论载体，不可避免存在多义性与模糊性，网络运营者在介入网络暴力事件后，若没有经过审慎的检验即对施暴者与受害者进行分别处置，有误判的可能性。

事实上，此时网络平台担任的角色类似于“准裁判者”，其中纠纷双方分别为举报者与被举报者，只有从机制上赋予双方平等的举证与申辩机会，形成良性的对抗，才能确保网络平台参与网络暴力治理的民主性与科学性。通过赋予用户程序性的申诉权，有助于增进沟通理性，允许用户对网络平台管理信息活动中的处置行为进行质疑，并将决策系统的理由告知用户，体现了对公民言论自由的尊重。经过对申诉的处理，在确认用户发布的信息的真实性、合法性后，网络平台应当及时解除对相关账户和信息的临时性处置措施，并作出解释说明和合理补偿。