论行政给付基准

摘要：作为一种勾连法律规范和行政行为的标准，行政给付基准对行政相对人和行政机关均会产生影响。对于行政相对人而言，行政给付基准以影响待遇资格为核心，会对其权利义务产生诸多影响。对行政机关而言，行政给付基准是给付活动得以展开的基础，会因行政自我拘束产生实质影响效果。对行政给付基准的法律拘束应强调裁量权与生存权等公民权的双重面向，在制定程序上应强调法定性与科学性相结合，在法院审查上借助规范性文件附带审查机制对其加以拘束。借助这些方式，对在行政给付领域占颇多比重的规范性文件形成有效拘束，更重要的意义在于将这些行政基准纳入法治轨道。

关键词：基准;给付;裁量权;行政自我拘束;规则

作者 |胡敏洁(法学博士，浙江大学光华法学院教授)

来源 |《法学家》2024年第5期“专论”栏目。

因篇幅较长，已略去原文注释。

目录

引　言

一、行政给付基准法律性质之学说争议

二、行政给付基准的实际功能与本质属性：以最低生活保障标准为例

三、行政给付基准法律拘束的要点

结　语

引　言

“基准”即标准。我国立法使用这一概念，常用于环境基准、裁量基准等语境中。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(国办发〔2022〕27号)已对行政给付中的“基准”作出描述，即规范行政给付行为，当法律、法规、规章对行政给付数额作出一定的幅度规定时，有关行政机关可以按照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。故此，我们可将行政给付基准界定为在何种情形下可以给予给付、给付金额为多少的判断标准，即侧重于以资金、物质给付为内容的行政给付基准，主要集中于社会保障行政以及行政补贴领域。

一方面，行政给付基准是给付活动得以展开的基础或事实依据。通过给付基准所确立的概括性规定，行政机关在实际适用时，进一步对其中的具体要素加以考量，行政相对人的情况符合相应条件时方可获得相应给付。换言之，对于公民的权利义务而言，是否以及获得何种水平的给付，与行政给付基准密切相关。此种基准的载体通常是规范性文件，而非像其他秩序行政领域一样，更为严格地依据法律保留原理，强调法律、法规、规章的依据。另一方面，行政给付基准也是一种广义的裁量基准，意味着一定的尺度和标准。行政给付基准可以对行政机关的裁量权予以拘束。之所以需要基准，是因为行政给付领域存在大量裁量，行政机关可以根据自己的财政实力决定是否给付并确定具体的给付金额。例如，通过规定“生活水平”应符合的条件，包括家庭收入情况、是否拥有固定住房等要素，确定低保补贴金额;通过确定最低工资标准等因素，确定生育津贴发放金额;通过确定中央、省、市财政补贴比例，确定农业补贴金额，在此基础上形成行政惯例并构成对行政机关的自我拘束。

此外，较之一般的裁量基准，行政给付基准也具有独特之处。通常来看，“下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准”。但在行政给付领域，这些看似常识性的内容则可能正好相悖，由于各地给付水平差异性较大，行政给付基准受制于财政拘束且存在明显各地差异，这种“上下级”关系在给付领域中便会变得较为模糊。另外，行政处罚等领域的裁量基准一般表现为根据情节是否严重划分相应的处罚幅度，但给付领域中的基准通常不表现为“幅度”，更表现为总体性确定一定计算标准，然后再列举或者排除性地规定需考量的因素或者需扣减的项目。进而，在行政过程和执法个案中，如前者，只需要将裁量基准在个案中“对号入座”，但对后者而言，仍需通过社会工作者的个案判断，方可形成最终的给付决定，其事实判断与结果依然具有不确定性。换言之，即使通过一般性、统一性的行政给付基准制定，也依然无法排除行政给付基准适用时的各种不确定因素，其中始终存在着内嵌于规则之中的裁量因素。

从实践角度来看，本就存在绵密规范的行政给付领域，当细化到行政给付基准时，更会因其高度复杂的标准设定，使行政相对人望而却步。行政机关也会将其置于政策或内部运作的考量视角之下，在频繁变动、调整中缺乏整体性、通盘性考量。加之给付项目繁杂，各地行政给付基准制定又存在诸多差异。因此，厘清其特殊性并提炼出其一般法律原理，有助于实现行政给付基准制定过程中科学性与法定性的统一并为其法治化提供方向。

此外，由于行政给付基准在诸多领域均有所体现，除本文所探讨的最低生活保障标准之外，各种类型的补贴发放基准实则都可归入行政给付基准之中。例如，残疾人补贴标准总体上也要求：“由省级人民政府根据经济社会发展水平和残疾人生活保障需求、长期照护需求统筹确定，并适时调整。有条件的地方可以按照残疾人的不同困难程度制定分档补贴标准，提高制度精准性，加大补贴力度。”不难看出，与最低生活保障标准相比较，残疾人补贴发放基准中明确规定了省级人民政府这一制定主体，其多数内容仍和最低生活保障基准具有类似之处，如“经济发展水平”“保障需求”“适时调整”等要素的考量。整体来看，这些基准仍符合行政给付基准的特征，即这种基准是裁量和基准的耦合。故此，鉴于行文所限，本文仅主要以最低生活保障基准为例。

一、行政给付基准法律性质之学说争议

探讨行政给付基准的法律拘束，首先需要对其性质加以判断。单纯从形式意义上来看，行政给付基准可清晰地被纳入规范性文件或曰行政规定之中。当下，学界对于行政规定的研究成果颇丰，但对于行政给付基准的直接研究成果尚不多见。整体来看，包括最低生活保障标准等在内的行政给付基准制定，一方面会因为其切实影响公民的给付水平并与公民社会权相关，但另一方面，由于其高度的技术性、“需求”因素的不确定性，故此所形成的繁杂计算标准以及各地差异，使得行政给付基准常以大量规范性文件为载体且容易频繁变动，法治规范程度尚低。故此，和其他已经具备较完备规范的领域相比，厘清行政给付基准的性质是相关法律拘束得以展开的基础。

(一)间接说

间接认可行政给付基准的法律效力，源于对行政规则效力的认可。无论从美国法抑或大陆法系的规则分类来看，行政规则均存在两种类型。如基于美国《联邦行政程序法》规定，遵循规则制定程序所形成的规则通常会被视为“立法性规则”，因为它们同制定法一样，具有相同拘束效果。立法性规则拘束公众、机关甚至法院，从这一点上说，只要立法性规则代表的是行政机关职权的有效运作，法院就必须予以肯定。大陆法系也将规则划分为法规命令与行政规则两部分，将行政规范中的法律规范简称为法规命令，与此相对的非法律规范则简称为行政规则。

时至今日，不同法系的国家均意识到形式化判断标准无法说明法规命令和行政规则之间究竟有何区别，更无法揭示各自的功能。对此，我国学者也对日本学说中的实质性判断标准予以了梳理，如日本法所发展的“权利义务标准”和“效力标准”。前者建立在法律规范与适用对象的私人的权利义务关系方面，将法律规范定位为主观规范的层面，如涉及私人权利义务，则属于法规命令。对于后者，有学者仅仅将法规命令与行政规则的区别建立在“是否对人具有约束力”的标准之上。由此认为，行政规定作为无名规范虽然不具有行政法规或规章(有名规范)的外形，但决不能断言行政规定中不存在法律规范。综合上述观点，区别规则是否具有效力的判断要素在于：(1)是否涉及私人权利义务;(2)是否拘束全部执行机关;(3)是否是法院裁判纠纷的规范。

基于上述判断标准，从形式表现来看，行政给付基准可以参考“行政基准”的概念，将其理解为行政机关有关行政活动内容、要件和程序的规定，不具有行政立法性的外部性法效力。但是，法院在实际个案中也已经发现，行政基准所创设的给付制度也会违反法律保留原则，再或者这种基准也可以被理解为一种具体化的法制度，进而可能因其外部法特征产生抗告诉讼问题。在这种意义上，行政给付基准接近于执行性规则或者解释性规则，用以填充立法中的漏洞。藉由这种具体化规则，公民可提出申请并获得相应给付。

(二)直接说

即便如此，在行政给付中，一直还存在直接承认行政规则法拘束效果之相关学说。例如，德国学者福格尔认为，裁量基准对于公民是授益性基准时，公民对于遵循该基准行动具有正当的利益。实际上，依据主导性学说和判例，这些基准在实际效果上已经具有拘束性，并主张不应当以平等原则作为迂回性技巧，而应当承认这些基准的一般属性，这正是公民权利所保护的利益，要求行政受行政决定的基准拘束。亦有学者以日本法生活保护基准为例，认为此类基准确定了保护的必要性和给付的内容，即涉及个人的权利义务，因此具有法规命令的属性。

具体到我国，在行政给付领域，已有承认其效力之裁判。例如，最高人民法院所发布的规范性文件附带审查案例之一，即徐云英案中，法院提出了“上位依据”的概念，徐云英是否能够报销所涉及的上位依据包括《山东省新型农村合作医疗定点医疗机构暂行管理规定》和《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的实施意见》，这两个规范性文件分别规定：“参合农民在山东省行政区域内非新农合定点医疗机构就医的费用不得纳入新农合基金补偿。”“完善省内新农合定点医疗机构互认制度，凡经市级以上卫生行政部门确定并报省卫生行政部门备案的三级以上新农合定点医疗机构，在全省范围内互认;统筹地区根据参合农民就医流向，通过签订协议互认一、二级新农合定点医疗机构，享受当地规定的同级别新农合定点医疗机构补偿比例。”将这些依据视为“上位依据”，也进一步表明行政给付领域中“法”的特殊性，即规范性文件也具有实质意义上的法效力。在该案中，直接赋予行政行为效力的，只有文件本身的自我根据化或是上位的文件，即体系内的根据化。综其本质，在本案中之所以会出现这种情形，更是因为相应的规范性文件实则限缩了相对人的就医权，换言之也符合上文所提及的如涉及公民权利义务等要素，则该规范性文件实则具有相应的法律效力。除此之外，为进一步论述行政给付基准的法律性质究竟为何，我们还可从中国的实践情况出发，以最低生活保障标准为例，对其具有何种效力进行探讨。

二、行政给付基准的实际功能与本质属性：以最低生活保障标准为例

(一)行政给付基准的实际功能

考察行政给付基准的实际运作，特别以最低生活保障标准为例，不难看出从实际功能来看，行政给付基准也发挥着确定给付待遇资格抑或是停发、减发或者增发的判断标准，同时也是其他关联行政决定的启动基础。

1.确定给付待遇资格

无论是哪一种项目的行政给付基准，实则都确立了给付待遇资格。这种待遇资格首先需要满足不同群体的需求，如《社会救助暂行办法》第9条即规定，最低生活保障标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府“按照当地居民生活必需的费用”确定和公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。当地居民生活强调行政给付基准的属地性，当地经济社会发展水平、物价变动以及实际中的收入、财产核算均被授权给了地方政府根据实际情况予以规定，这也符合我国《宪法》规定建立与经济发展相适应的社会保障制度之初衷。例如，浙江省规定，最低生活保障标准的确定依据为“当地居民生活必需的费用”并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。基于省级人民政府的规定，各地也会授权“市”予以细化。如广东省规定，省城乡低保标准和城乡低保补差水平最低标准公布一个月内，各地级以上市人民政府制定并公布本行政区域城乡低保标准和城乡低保补差水平最低标准。

基于上述现象，首先，“必需”在最低生活保障领域，实则表现为一种普遍的、最低标准设定。这种“最低标准”是契合普遍、多数群体的生存权利益而设定的标准。从生存权视角来看，设定妥当、合理的行政给付基准本身便是一个需要在法理层面予以探究的问题。换言之，这看似只是科学性甚或带有一定技术性的计算过程，如综合运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等测算方法，动态、适时调整最低生活保障标准，但实则隐藏于其后的判断标准是给予何种程度的给付，才能符合实际生存权保障的需求。也就是说，如果这些群体的利益未得到保障，则会因此陷入贫困或引发更多的社会不稳定。如浙江省规定，居民生活必需的费用参照当地城乡居民人均消费支出的一定比例确定，也可以参照当地城乡居民人均可支配收入或者最低工资标准的一定比例确定，有条件的地方可以实行城乡统一的最低生活保障标准。此外，由于这仅是最低标准，标准设定较低的地区自然会面临和更高标准地区一致的情形。如一些地区开始朝向市域同标方向发展，例如浙江省于2022年12月已实现了市域同标。反观之，也可说明，A市的给付标准实际上也会对B市的给付标准产生影响。一般来说，省级人民政府可根据区域经济社会发展情况，研究制定本行政区域内相对统一的区域标准，逐步缩小城乡差距、区域差距。

由于这些标准的制定过程通常来说交由行政机关确定，对于普通公民而言，其最多看到行政给付基准的对外公布，即其结果，而相应的计算标准、统筹过程等都会交由地方政府予以裁量。但一旦经由公布的行政给付基准，对低收入群体而言，具有直接影响。

2.停发、减发或者增发给付金的判断标准

行政给付基准也是增发、减发相应给付金的标准。此处具有两种层面涵义，一方面，给付基准的调整是各地政府的权限，即“适时调整”等无论从立法规定还是实践操作来看，都会归入行政机关的裁量权范畴。如《城市居民最低生活保障条例》第6条第3款规定，城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定，即由民政部门会同财政等部门制定。这种调整通常表现为提高而非降低，同时在我国更多地归入政策性判断而不受法院的审查。原因在于根据《行政诉讼法》等的规定，法院的审查对象是行政行为，但形式上，行政给付基准属于规范性文件的制定活动，进而不归由法院直接裁判，法院展开的规范性文件附带审查属于例外。但在一些国家，这种生活保护基准的制定可归入法院对于立法裁量的审查，当立法裁量的行使存在超越或者滥用裁量时加以展开。例如，日本法的“废止老龄加算诉讼”判决中明确指出，厚生劳动大臣对于老年人的生活状态，应充分判断废止老龄加算后是否符合老年人的最低限度生活需要，对于厚生劳动大臣制定的基准，应从与最低限度生活具体化相关的判断过程及程序的适当与否、有无疏漏等方面进行合理性审查。

另一方面，在个案中，行政给付基准则可以成为判断是否可以增减或者停发个人给付金的基础之一。例如，“邹某某诉重庆市南岸区民政局停发最低生活保障金行政决定纠纷案”便展示了以最低生活保障基准为基础所进行的停发、减发。本案中，基于地方立法的规定，拥有注册的企业和公司不能享受最低生活保障，但本案发生时，该规定已被取消。行政机关单纯凭借他人举报，便擅自取消最低生活保障待遇，存在取证不足等问题。在该案的典型意义中，法院指出，“最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要部分，事关困难群众衣食冷暖，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度。因此，对于困难群众的最低生活保障标准的增减或停发，均应严格按照法定程序、法定情形作出相应的决定。”从其表述来看，最低生活保障标准的增减或者停发，应当依据2013年版的《重庆市最低生活条件认定办法》，其中反向排除的情形并未包括“持有工商营业执照”。故而，邹某某并不属于停发最低生活保障金的范围。

3.其他关联行政决定的启动基础

某项目中的行政给付基准也会关联到其他相关给付项目。例如，比照最低生活标准来确定失业保险金。此外，在一些国家政策性文件中，也有规定对不符合最低生活保障条件，但家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍且家庭财产状况符合当地相关规定的家庭，认定为最低生活保障边缘家庭;最低生活保障边缘家庭收入、财产的具体界定、核查范围和核算方法以及认定程序等，可参照当地最低生活保障相关规定执行，对家庭中已实现就业的人员，在核算收入时可按规定适当扣减必要的就业成本。对家庭人均收入低于上年度当地居民人均可支配收入，家庭财产状况符合当地相关规定，且医疗、教育等必需支出占家庭总收入比例超过当地规定比例的家庭，认定为刚性支出困难家庭，具体认定办法和程序由各地根据实际情况制定。再如可根据低保标准判断是否给予医疗救助，是否给予法律援助等其他涉及教育、住房等多方面实际困难需求满足的给付。这种“绑定”，容易产生社会救助不同项目之间的叠加效果，即低保边缘群体和对象在水平上形成悬崖效应，一旦低保资格未能满足，则其他相关给付决定亦无法展开。同时，这些相关利益，由于法律适用方式和政策关注点的不同以及法律执行的随意性和选择性，使低保户的这些应然利益遥不可及。利益救济途径不畅，上述利益受到侵害时缺乏有效的救济途径。也就是说，尽管从立法规定中，我们看到的是最低生活保障基准，但也会涉及医疗、护理等内容，这一基准会由能够对应不同个体和生活情况的扶助标准以及特别标准组成，借助组合来满足个体所能获得的“必要”资助。