人大授权改革试点制度的运作图式

一、引言

自1978年开启对内改革以来，“改革与法治”的关系遂成为一个经典的理论命题。伴随改革红利普惠民众及2011年“中国特色社会主义法律体系已经形成”的时代背景，两者的结构性矛盾愈发凸显。2012年年末实践中出现了全国人大常委会作出决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。为了制度化疏解改革与法治的紧张关系，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首倡按照法定程序作出授权改革试点的措置。为此，2015年《立法法》增设第13条，即全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。随后，诸多地方性法规制定条例或地方立法条例也规定了地方人大授权改革试点条款。党的十九届四中全会在“坚持和完善中国特色社会主义制度”的语境中强调“坚持改革创新、与时俱进”，这进一步凸显了完善发展人大授权改革试点制度的必要性。

作为中国公法史中一项全新尝试的人大授权改革试点制度，学界曾对其正当性问题展开了激烈争论，存在截然相反的两种见解：支持者在当前法制体系中为其寻找正当性根据，有认为《宪法》第89条第18项(国务院兜底职权条款)是其宪法依据，或将其视为人大决定权或立法权的行使，或将其界定为法律修改试验模式或试验性立法。而否定者认为，授权暂时调整法律难以被扩张解释为法律的“修改”或“部分补充”。既然该制度已成事实，学界又转向控权研究。在作出权限上，全国人大授权决定应限于非宪法保留事项和其常委会自身有立法权限的事项，也应当受到公法上合比例性控制，而针对行政改革的人大授权，应恪守程序、形式及内容方面的法律界限。

纵观现有研究，人大授权改革试点的正当性争论尚停留于形式层面，而没有深入到“八二”宪法结构中探求其正当性基础，而后续的控权研究割裂了“权力属性”和“授权界限”之间的关联，并且缺乏一种体系化的制度反思。掐指计算，人大授权改革试点已经在实践中运行八年多，可谓行之有年，其制度运作也积累了经验教训。本文将立足于防止其形式滥用的规范主义立场，在现代公法理论的基本框架下对该制度进行反思，描绘其规范的运作图式，并使其真正融入、内化于当前宪制结构。获得恰当安置的人大授权改革试点，绝非世界公法制度史中的昙花一现，而是足以成为解决改革与法治紧张关系问题的制度典范之一。

二、人大授权改革试点的运作、功能与风险

为了消解改革与法治之间的结构性矛盾，学界曾作出诸多努力。纷扰至今的“良性违宪”就试图为巨烈变革时代中违宪改革寻求宪法之外的正当性基础，即有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益。而后的“改革宪法”理论认为无论在实体还是程序方面，该命题都在一定程度上允许违宪违法改革。可是，“良性违宪”“改革宪法”的理论言说过于迁就现实，引来了普遍质疑。时至今日，面对实践中的违宪违法改革，我们的学说未能给予妥当解答。在人大授权改革试点出现前，撇开违宪违法改革而言，改革家们主要是通过法的制定、修改、补充等这一正式但效率不高的方式，或者通过授权国务院或经济特区进行试验性立法的方式(以“暂行”“试行”等形式冠名的暂行法)，完成对改革的合法化塑造。随着改革全面深入的铺开，前述两种方式已实难满足改革合法化的论证任务。为了弥合推行试点与法律修改之间的“法治裂痕期”，人大授权成为正式的解决策略。

(一)授权决定的多重实践形态

2015年全国人大修订《立法法》，为全国人大常委会授权改革试点的实践提供了明确的合法性支撑。《立法法》第13条主要是按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”之要求，并总结近年来实践的结果。当前全国人大常委会授权决定已达19项之多，其中2015年《立法法》修订前有5项决定，在此之后则多达14项。以授权内容为标准，通过缜密地梳理，可以发现这些授权决定存在三类实践形态。

首先是“授权法律已予规定的改制试点”，顾名思义是指授权主体作出以“暂时调整或停止适用法律”为基本内容的决定。该类授权决定共有14项，譬如2013年全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整相关法律规定的行政审批，具体改为备案管理。

颇有意趣的是，在梳理中发现了两类区别于前述形态的授权决定：一类是“授权法律未予规定的创制试点”，即当前法制体系没有对某类制度作出规定，全国人大常委会以作出决定的方式授权相应主体从事此类制度的创制试点;该类决定中便没有“暂时调整或停止适用法律”的授权内容。属于该类的决定共4项。如果将前述两类授权决定统称为“授权法律改革试点”，那么另一类则可唤作“授权宪法改革试点”，它已然突破宪法所设定的秩序框架，涉及宪法制度的调整或创设。其实，宪法作为国家的根本法，宪法层次的改制或创制往往涉及一般法律制度的变动，继而该类授权内容就不可避免地涉及前述两类决定;然而，考虑到宪制改革的特殊性及重大意义，将其单列为一类也并无不妥。属于该类决定的实例仅1项，即2016年《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。监察委员会的创制试点，改变了原先中央层级全国人大之下“一府两院”的权力框架，已然触及宪法层面的制度变革。

经由梳理而发现授权决定的多重实践形态，这多少令人感到震惊。因为，“授权法律已予规定的改制试点”与《立法法》第13条规定的授权内容是相契合的。虽然其中部分授权决定的作出时间先于《立法法》的修订，但不影响这样的现实判断。而“授权法律未予规定的创制试点”“授权宪法改革试点”则难以与《立法法》第13条设定的框架相匹配。

实际上，2015年《立法法》修改生效后，地方立法中也相继规定了类似的授权改革试点条款。具体而言，制定或修订的地方性法规制定条例、地方立法条例、自由贸易试验区条例等39部地方性法规规定了地方人大授权改革试点条款，其中包括16部省级地方性法规、22部设区的市级地方性法规、1部经济特区法规。由于各地地方性法规的结构和体例不同，所以授权改革试点条款所处的章节存在差别，分别放置在“总则”“法治环境”“立法权限”“保障措施”“其他规定”“管理体制”以及“地方性法规的报批、公布和解释”等章节之中。然而，这不必然表明立法者对授权改革试点条款的属性有判若云泥的定位。剖析该类条款的规范结构可见，其内容与立法法所定的条款极为相似。比如，根据2016年《浙江省地方立法条例》第6条，除了授权主体为省级人大及其常委会外，其他内容与立法法的规定无异。经梳理总结，中央与地方立法例的差别，可以归纳如下：(1) 除了“改革发展需要”的授权根据外，部分地方人大还将授权根据定为“改革创新需要”“创新需要”;不过，这也仅属于修辞上的差异，实质内涵却无区别。(2) 部分地方性法规中授权改革试点的范围没有限于“行政管理等领域的特定事项”，如2018年《河北省地方立法条例》第8条没有对试点范围作任何限制性规定。

(二)授权决定的显在合法化功能

人大授权改革试点的实践运作，具有改革之合法化功能，可以缓解改革与法治之间的紧张关系，赋予改革试点地区突破法律、法规进行制度创新的正当性。人民代表大会属于民选机构，是民意聚集和整合的公共机构，具有直接、天然的民主正当性。实际上，在比较议会功能研究中，帕肯海姆以“对政治系统的影响”为标准，并基于对巴西国会的经验研究，依重要性程度由高到低地列举了11项议会功能，而合法化功能居于首位。合法化功能在于同意政府统治的道德权利，无论是在绝大多数民众间抑或政治精英之中。他将合法化功能又细分为三类：一是立法机构的日常运作即产生政府统治正当性的“潜在合法化功能”;二是对各类动议予以立法批准的“显在合法化功能”;三是对政治过程中产生的紧张局势予以释压的“安全阀”功能。在帕肯海姆的理论框架下，人大授权改革试点的合法化功能属于显在的合法化功能。

深入到人大在中国的权力结构看，由于中国政权组织原则为民主集中制，其他国家机关由人大产生，对其负责，受其监督。在这个意义上，人大授权改革试点的合法化功能甚至强于一般国家的议会。全国各地的授权改革试点立法也可辅证这一判断。除了2019年《深圳市人民政府立法工作规程(试行)》(属于地方政府规章)第124条规定“市政府”享有暂时调整或暂停实施规章的权力外，其他授权改革试点授权者均为“人大”。

(三)授权决定形式滥用的风险

人大授权改革试点的立法赋予其制度运行的正当性时，也不可避免地带来风险。根据改革发展需要，人大以“决定”的形式授权改革试点。但由于实际改革中多元利益的角逐，可能造成最后人大授权改革试点的“形式滥用”，继而法秩序的统一性和稳定性被不计成本地破坏，甚至可能导致以法治之名掏空法治奠基石的风险。须特别提及的是，若地方人大滥用授权暂时调整或停止地方性法规适用，则存在架空上位立法，进一步滋生地方保护主义的制度风险。因为根据《地方组织法》第8条、第44条的规定，县级以上地方人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规等的遵守和执行。如果地方人大可以恣意授权改革试点，则与其保证宪法法律执行的职责明显违背。人大授权改革试点只能是法治体系内部的一种“迫不得已”或“例外”，绝非一种常态治理模式。

究其本质，人大授权改革试点是一个法治逻辑(法治原则)与改革逻辑(制度创新试验需求)折中调和的创制物。为了有效防范“以法治之名败坏法治之实”的制度风险，真正实现该项制度的合法化功能，就需要依凭现代公法理论对其进行结构性的反思。随着长足发展，现代公法已经超越了简单规训公权力的职权法定原则，而是蕴含了公权力运行的合法性、最佳性这两个考量基点。公法理论已经不满足于仅仅对公权力运行作事后的合法性评价，还致力于追溯权力运行结果之前的公共决策过程，为其寻求最佳的解决方案。具体而言，人大授权改革试点制度架构按照逻辑顺序应当先后回答三个问题：

其一，在“八二”宪法权力结构下，哪些主体能够享有专属、自主的授权改革试点权力?这旨在回答“人大”作为授权改革试点主体这一制度角色的正当性问题。其二，具备资格的授权者启动某项具体的改革试点应当符合哪些条件?因为具有授权改革试点资格，并不自然意味着可不受任何约束地作出授权决定。其三，对于符合启动条件的改革试点，授权者应当如何选择最佳的授权改革试点方案?对此三个基本问题的回答，构成了人大授权改革试点制度运作的三层动态图式。

三、改革试点授权者的正当性考量

在规范主义立场上，人大授权改革试点面临的首要问题是授权者制度角色的正当性考量。在此，将首先阐释授权改革试点的“人大”地位，是如何在实务界与理论界的“互动”下被错置的。立足于此，随后将诉诸中国成文宪法的权力结构，通过体系化、融贯的思考重新寻定改革试点授权者的规范基础，描画其宪法权力属性。

(一)从全权机关论到宪法机关论

授权决定的出台及其多种形态的存在，其现实动因背后往往潜藏着自身的宪法学说，而在成文宪法的背景下，这又不可避免地顾涉到“人大与宪法”命题之下全国人大、地方人大的宪法地位问题。由于中央权力体制与一般行政区划的地方权力结构具有实质同构性，下面我主要以全国人大为例展开阐述。

从授权实践及部分学者的论说，可以较为显著地探得授权改革试点之宪法学说的一脉——“人大全权”论。在第一项授权决定即《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》中，授权者毫无疑异地认为其作出授权决定的规范依据是宪法中关于国务院职权的兜底规定，但仅仅停留于此，而没有追问人大授权自身的权源。更富有意味的是，除前项决定外，余下的18项决定均没有论涉宪法依据问题，似乎全国人大及其常委会而非“宪法”成为国家一切权力的正当性来源。甚至，针对监察体制改革的建言献策中有人提出，应当尽快通过将《行政监察法》更名为《国家监察法》的修法方式改革国家监察体制，并明确地指出改革国家监察体制是依据《宪法》第2条的规定，“全国人大可以代表人民通过制定法律、作出决定方式行使国家一切权力，包括设立国家机关的权力”“在全国人大闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会可以行使全国人大的权力”。从如上实例足以看到授权实践背后“人大全权”的倾向。所谓的“人大全权”，是曾经颇为流行并影响至今的关于全国人大宪法地位的一派论说，它认为人大不是依赖于任何法律规定而产生的，其拥有的立法权也非来自宪法授权(超法律机关);全国人大一经成立，就拥有全部国家权力，包括制宪权(超宪法机关);全国人大制度的实质在于“一切国家权力归全国人大”(全权机关)。

不过，全国人大地位的最高国家权力机关论居于主流地位。然而，对人民主权原则中“人民”的实体化而非法律拟制的定位，同时实务界乃至学术界对《宪法》第62条中“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”这一兜底职权规定的形式化理解，使得在宪法上全国人大的职权范围充满神秘主义的色彩，导致最高国家权力机关论极易滑向人大全权论。

“人大全权”的人大地位观有失偏颇。我们不能忘记，中国拥有一部成文宪法，因此在立宪主义的意义上，中国是“宪法至上”的人民代表大会制。首先，其他国家机关由人大产生并向它负责的母权型议会模式并不能抹灭人大权力的有限性。因为《宪法》第3条所确立的民主集中制原则只是对国家权力结构的形塑，从中并无法推导出人大是一个全权机关。其次，那种认为从全国人大先于宪法产生的事实可以得出其超宪法地位的观点，亦是对历史事实的断章取义。事实是，“第一届全国人大第一次会议”作为制宪会议制定了“五四”宪法，而非笼统的全国人大制定了宪法，全国人大不是常在的制宪机关;往后历次的宪法变动，只是全国人大全面修宪而非制宪的结果。最后，全国人大也没有被赋予全部的修宪权。虽然宪法中没有明确规定不可修改的宪法内容，但承认修宪权的宪法限制渐成共识。

以上属于择其要者的反驳，实际上可从优良政体的视域做更体系化的反思。从宪法序言中对史实的权威确认可见，中国宪法的目的即是创建一个现世理性主义的“人民共和国”，一个按照人民的意志来统治的“共和国”，而“共和”就是所有人参与、权力分工的政治统治。中国的共和制形式并非西方国家分权制衡型共和政体的照搬挪用，而是承继并发展于苏维埃模式的人民代表大会制共和政体。共和制是人民代表大会制度的本质特征和根本性政治准则，以防止绝对支配性权力的出现，所以宪法亦在第三章“国家机构”中将单一混沌的国家权力予以规范性划分并由全国人大、国务院、国家监委、最高法院、最高检察院等分别执掌。中央制度与一般行政区域地方制度具有同构性，因而地方人大的权力地位也遵循共和制原理。由此，“人大全权”理论难以作为支持人大系授权者制度角色的正当性理据。

(二)宪法和法律改革试点授权者的宪法源流

既然人大不属于全权机关，就需要论证全国人大及其常委会授权法律改革试点在当前宪制框架下的容许性。有学者试图通过宪法解释，将2015年《立法法》修订前的授权法律改革试点归入《宪法》第67条第2、3项之规定范围(全国人大常委会的法律修改权、部分补充权)，而之后诸项授权试点的最终依据，可视为来自《宪法》第67条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”。甚至有论者在前述基础上认为，那些不属于全国人大常委会权限的授权试点亦可从全国人大兜底职权规范寻得宪法依据。如此灵活的解释方案，缺乏一定的说服力，甚至可能给人留下宪法解释充满恣意的印象。

实际上，该类授权试点不属于法律修改权、部分补充权的属性。至于有法律修改论者反问：“全国人大常委会连决定某一法律条款在全国范围内停止实施的权力都有，为什么就不能有决定某一法律条款在自贸区这一局部范围内停止实施的权力呢?”本质上，此属于“举重以明轻”的推论。举重以明轻的适用场合系自由行为领地，原由是性质严重的行为都被允许，那么性质较轻的行为也应当被容许。该论存在的问题恰恰在此，全国人大职权条款不是自由行为的领域，而是受到宪法规范的根本性限定，因此，对于遵循“法无授权即禁止”的职权条款之理解不应适用“举重以明轻”的推论。也有论者言及，在改革背景下穷尽宪法解释，将全国人大常委会对基本法律的“部分补充和修改”职权以及对自定法律的“修改”职权，理解为蕴含“暂时调整或暂时停止适用法律”之意，也并非完全不合理智。这种观点近似基于调和改革与法治之紧张关系的需要而为的目的论扩张解释，即突破“修改”的惯常字义而从事宪法续造。目的论扩张解释与类推适用在功能上极为相近，类推适用被禁止，那么亦不允许目的论扩张。正如前文力图确立的命题——我们是宪法至上的人民代表大会制，对于人大职权的宪法解释不应当背离“职权宪定原则”，而类推适用(同目的论扩张解释相似)恰恰与该原则存在不可调和的冲突，此与刑法中基于罪刑法定原则而禁止类推系同一法理。

事实上，“八二”宪法设计的国家权力体系并不是僵化、封闭的，而是具有相对开放性的结构，这集中呈现在《宪法》第62条第16项“应当由最高国家权力行使的其他职权”之规定。从全国人大职权体系的规定来看，其内容由严谨的法律术语和带有政治想象的措辞构成，兜底职权条款具有政治想象空间。“授权法律改革试点”似乎在一定程度上消解了立法权的规范效力，具有损抑的倾向，但它们在规范上的功能定位均是直接“服务”于法律的自我完善，旨趣在于为修法权是否最终行使做先前考察。这类对法秩序具有一定挑战性(而非完全破坏性)的增量权力，在没有正式法律予以规定前，可以归为全国人大兜底职权。

按此逻辑，将立刻面临一个看似棘手的矛盾，即实践中授权法律改革试点均由全国人大常委会作出，全国人大也没有根据《宪法》第67条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”之规定给予其常委会专门的明示授权。我们不能机械式地理解宪法条文，基于全国人大常委会系全国人大常设机关的规范意涵，其常委会的兜底职权条款可作为“默示授权”理解。也就是说，在全国人大闭会期间其常委会行使宪法未明确列举的职权，只要没有侵蚀或损害全国人大明确列举的职权，便可以理解为获得了全国人大的默示授权。根据《宪法》第62条第12项规定，全国人大有权以“不适当”的标准改变或撤销其常委会的决定。就此意义而言，这也契合宪法解释的结构论者在疑难案件中求助于宪法对于职位、权力以及关系的总体安排去理解“作为整体的宪法的含义”的原则。如何考虑对我们的制度结构及遗产的最佳理解，是一个充满智慧的思考历程。

综上，实践中全国人大常委会授权法律改革试点的宪法基础是全国人大常委会兜底职权规范，而且全国人大常委会的授权行动获得了全国人大的默示授权;而2015年《立法法》增设第13条，则可被视为全国人大通过正式立法的方式对其常委会的明示授权。至于授权宪法改革试点，它已经牵涉到全国人大专享的修宪权，所以由全国人大自身作出授权较为妥当。既然“八二”宪法的权力结构具有柔韧性，在合宪性推定的原则下就没有必要将这类授权决定推向违宪的危险境地。

(三)地方性法规改革试点授权者的双重角色

随着授权改革试点制度向下铺展，地方性法规改革试点也是授权改革试点的重要构成之一。在授权地方性法规改革试点制度运作中存在一种错误的实践逻辑，即“谁制定或批准，谁授权”，该逻辑实质上是将授权者与制定者完全等同。如果按此思路推演，规范性文件的制定主体(地方各级人大、地方各级政府)均可以作出类似的授权改革试点决定，《立法法》也应当就此作出规定。能够料想到，这样的结果将无疑导致授权者的泛化，严重损及法制统一、立法平等、法的安定等法治所蕴含的价值。或许，这正是《立法法》采取一种折中立法策略的原因。它只规定全国人大及其常委会可以作出授权改革试点，而对地方人大、地方政府享有此项职权未置可否。可以设想，如果《立法法》中规定地方人大普遍地享有授权暂时调整或停止适用地方性法规，将可能导致地方人大通过这一机制悬置国家立法的巨大风险，国家立法者自然不愿看到这样的结果。

在此种风险意识下，有学者也认为地方人大无权作出使得地方性法规效力悬置的立法规定。该论主要从法条主义的方法认为地方人大作出此类授权属于自我扩权，没有上位法依据，同时也有悖于法的普遍性、平等性、权威性等价值。实际上，该论将问题作了形式化理解。地方人大授权的正当性，显然不能简单归于授权者自身享地方性法规制定权。依循我国央地关系的指引，应当将地方人大的授权行为做“二分”：自主性授权改革试点和执行性授权改革试点。该区分与地方立法的自主权存在密切联系。中国是单一制国家。不过，现代单一制未必是中央集权的代名词，和联邦制通过宪法保障地方自治一样，它完全可以通过立法保障相同程度的地方自主权。在立法方面的表现，是地方享有自主事务的立法权。虽然立法权属于国家权力的一种，但并非如同主权一般具有“单一、不可分”的性质，单一制国家的地方仍可享有自主立法权。有学者更是称其为“地方专属立法权”，认为应当在承认中央与地方立法分权的基础上，肯定地方的专属立法权，并且采行以立法事项重大与否为标准的“重要程度”和立法事项所涉地域范围为内容的“影响范围”相结合标准，以此界定“地方性事务”的可能范围。

《立法法》第73条规定，地方性法规可以就两类事项作出规定：(1)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。一般将前者称为执行性立法，将后者谓作自主性立法。因此，针对执行性立法，享有地方立法权的人大作出授权改革试点决定必须要有上位的授权依据;而针对自主性立法，它可以直接、自主地作出授权改革试点。譬如，2014年浙江省人大常委会授权省人民政府在部分市县暂时停止施行《浙江省流动人口居住登记条例》第15条、第17条之规定。为了规范流动人口居住登记等立法目的，浙江省制定了该条例，它属于自主性的地方性法规类型。故而，在作出该项授权时，就没有明确的上位法授权依据，仅是为了实现“加快推进居住证制度改革，完善和创新流动人口管理服务”之目标而作出的授权。

此部分争论问题的本质是，将授权改革试点纳入传统立法权限的学说，还是将其作为一项相对独立的新权力?以上的论证无疑支持后者。对授权者制度角色的正当性反思是必要的，如此方可以实现法治。在法治理论中存在“实质法治”与“形式法治”概念之间的争辩，前者强调良法之治，要求立法者实现“创造和维持使个人尊严得到尊重的条件”，后者则将民主、正义、平等、人权、个人尊严等价值要素与法治区别开来。撇开理论的无谓的纷争，形式法治是法治的重心。富勒是形式法治理论的倡导者，其法治观具有相当的代表性。富勒将实证主义者悄悄隐藏在法律理论背后的价值取向公开表达出来。这些约束立法者的规范，就构成了法律所具有的内在道德，其构成了“最低限度的自我约束”，例如法律的一般性、法律适用于将来、法律内部的一致性、法律的现实可能性、法律的稳定性等。然而，人大授权改革试点制度在一定程度上已经损及了富勒意义上法律的一般性和稳定性，与“形式法治”所要求的法治原则存在抵牾。但将该制度放置在中国社会转型语境之中，它又能够获得生长的土壤。“八二”宪法是一部旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需秩序的“改革宪法”。改革宪法不意味着允许违宪违法改革，而应当力图将改革纳入到当前宪制的框架之下。在这个意义上，人大授权改革试点制度无疑生动诠释了改革宪法的特性。

总之，我们应当更为严格地审视作为授权改革试点主体的人大。在“八二”宪法所塑造的权力图谱中，只有适格的人大才享有授予宪法、法律、地方性法规改革试点的权力。至于国务院或地方政府授权暂时调整或停止行政法规、地方政府规章等行政立法的适用时，必须要有明确的上位法授权依据，而不能直接、自主授权改革试点。