数字人民币互联互通的法律规制

五、数字人民币互联互通的法律规制完善路径

“一主多次”的数字人民币互联互通架构是完善风险规制的定位基石，下文将在确保数字人民币对互联互通的改进优势得以维持的前提下，以数币运营实体的互联互通义务为核心，重点对强制性义务的赋予和自愿性互联互通的行政垄断规制进行论述。

(一)义务负担：确立数币运营实体的强制性互联互通义务

应对数字人民币互联互通法律风险的核心举措，是在将数币支付系统定性为系统重要性支付系统的基础上，明确其运营实体应当履行互联互通义务。与既有法律中更常见的倡导性义务不同，此种互联互通义务具有强制性：一方面，数币运营实体应当在遵守金融基础设施相关监管要求，例如维护数币支付系统相关的软硬件设施、确保相关工作人员的专业性和机构治理水平的同时，制定通用性更强的技术标准以及反洗钱和消费者保护规则，更积极开拓数字人民币的使用场景，以便为更广泛的互联互通创造条件;[39]另一方面，如果运营实体未能适当履行互联互通义务，应承担相应的法律责任，例如央行责令该运营实体更换负责人员，或限制参与运营实体日常经营活动的某一商业银行在一定期限内的经营权利等。

数币运营实体的互联互通义务，事实上源于我国央行根据《人民银行法》第四条所履行的发行人民币、管理人民币流通，以及维护支付、清算系统的正常运行这两项职责;而由于货币在社会经济生活中的基础性作用，互联互通义务也是为了实现《人民银行法》第三条所规定的“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”这一货币政策目标的重要手段。如上文所言，由于现金人民币的实体与价值的高度合一性，个人凭借自身能力便能持有和转移货币资金，除了央行具有良好的货币调控水平之外，通过赋予货币具有法偿效力这一特殊法律地位便能较为有效地促进货币流通和社会认可接受;对数字人民币而言，个人持有和转移资金必须依赖央行、商业银行等第三方主体的信息系统的正常运营和足够广泛的交易场景。如果互联互通程度不高、交易场景或资金流转通道较为狭窄，不仅货币法偿性难以实现，而且通过发行数字人民币欲求实现的货币精准调控等目标也会受到阻碍。由于数字人民币作为一种新型货币形式，与既有非现金支付工具具有较大的业务相似性，采用倡导式的互联互通无法在一段适当的期限内促进数字人民币的广泛流通，进而造成数字人民币与现金人民币在国家信用认可度上的不良差异。由此可见，互联互通义务与法偿性虽然都是促进货币流通和社会接受程度的强制手段，但二者的义务主体和约束阶段存在较大差异：法偿性的义务主体是收款人，此种促进货币流通的手段是在收付款人达成交易之后发生的;而互联互通的义务主体是货币发行及运营参与者，其在收付款人达成交易之前便已存在，主要通过构建场景的方式为收付款人创造货币资金转移的可能。[40]

虽然货币支付领域的法律法规尚未明确规定强制性的互联互通义务或仅提供了鼓励性质的规范内容，但强制性的互联互通义务仍能与既有法律法规兼容。例如，根据《意见稿》第二十四条之规定，数币支付系统作为金融基础设施与其他相关系统连接开展业务合作，其运营机构之间应当通过签订协议或公约等形式，明确各方权义和责任，并应当有效识别与管理相关风险。而赋予数币运营实体强制性的互联互通义务同样可通过协议等方式进行，且风险管理亦属于互联互通义务下的重要组成内容。需注意的是，商业银行参与数币运营实体的日常经营并承担互联互通职责，不会影响该运营实体作为央行行使货币发行权实体的本质属性，反而会进一步巩固央行在行使货币发行权的核心地位。从央行的立场来看，商业银行作为指定运营机构的加入不仅可以分散央行的技术、法律等风险，还能利用其创新优势扩大数字人民币的应用场景，进而巩固央行在货币发行权中的主导核心地位;从商业银行的立场看，参与数币运营实体的日常经营虽然要在基础设施建设、客源开拓等互联互通建设方面付出一定成本，但同时也可以凸显其在业务范围、客户群体规模方面的官方认可优势，从而便于其他金融业务的顺利开展。

(二)义务界定：明确互联互通的业务与主体范围

在确定数币运营实体的强制性互联互通义务之后，便可界定该义务的具体范围，特别是应当进行互联互通的主体和业务。如上文所言，数字人民币的互联互通同样需要在尊重市场主体的差异化支付结算、数据共享和利润分配需求，以及参与互联互通激励的前提下进行;而同时为了减少独立系统运行带来的“弹性”风险和责任分担不明的风险，互联互通应具有相对性或有限性，这主要通过数币运营实体在特定主体和业务范围内推进互联互通来实现。需注意的是，互联互通的主体和业务范围，与指定商业银行的准入以及运营参与范围存在差异;后者是基于分层的需要，准入要求更高，且侧重于既有业务和客户规模的数量，而运营参与的范围更加广阔，包括银行间结算以及面向用户的钱包开立、资金兑入兑出等央行核心业务之外的活动。[41]

一方面，加入数字人民币互联互通的业务除了与货币发行相关的央行业务外，应限于符合条件的支付结算、金融及其他数字财产、电子商务、电子政务、公益社保等。具体而言，与数字人民币发行相关的央行业务必须与数币支付系统互联，如通过等额兑换央行存款准备金相关的央行清算账户业务和大额支付系统运营业务。同时，基于货币资金流转在民商事金融交易、行政费用征缴和其他活动中的广泛性，加入数字人民币互联互通的业务类型应主要限于：其一，支付结算类，即数字人民币在支付时作为其他非现金支付工具的即时转换媒介或通道(如数币钱包余额不足时自动由银行存款充值抵扣)，从而与其他支付系统连接;[42]其二，金融及其他数字财产类，即数字人民币作为证券、期货、数据、用益物权等财产权的交换媒介，从而与金融及其他数字财产的清结算系统连接;其三，电子商务类，即数字人民币作为在网络上购买商品或服务的交换媒介，从而与电子商务平台的交易系统连接;其四，电子政务类，即数字人民币作为行政费用征缴或政府内部资金移转的货币形式，与相应的电子政务平台相连;其五，公益社保类，即数字人民币作为公益捐赠或工资等发放的货币形式，与相应的网络平台相连。此外，央行可根据数字人民币的发行流通实际、数币支付系统的信息处理能力以及未来与国外数字货币系统相连等因素，增设应当进行互联互通的其他类别。前述几类业务的划分，在结果上排除了与发挥数字人民币的日常支付功能不甚相关、个人信息保护或数据安全保护风险较大以及存在较大违法滥用情形的业务或行为，例如某一企业试图自行在企业内部构建数字人民币的存储管理和资金流向监测系统，或试图与锚定美元等外币的私人数字代币支付系统的相联。

另一方面，与互联互通的业务范围相对应，加入数字人民币互联互通的主体应限于具有全国或跨区域影响力并具备良好风险管理能力的网络平台运营机构。之所以限于“全国或跨区域影响力”，是因为数字人民币在国内的流通应当具有高度统一性，相应的网络平台运营机构在跨区域或全国性范围内开展业务，不仅可以降低互联互通的协调成本，也有助于促进数字人民币的全领域流通和互联互通的标准统一。[43]对于一些基于地方特殊需要的网络平台(如少数民族金融普惠项目)，其可与上级政府部门或相关企业进行合作，进而成为数字人民币互联互通的“间接”参与者。此外，加入数字人民币互联互通的网络平台运营机构还应具备良好的风险管理能力，如具备清晰合理的公司治理结构，具备识别和应对各类运营风险的技术能力，以及建立与数币支付系统之间的风险隔离机制。数币运营实体在审查申请加入互联互通的网络平台时，应当将风险隔离机制纳入最为重要的考量因素，以避免与数币支付系统的风险传染，并保持央行对相关货币流通数据的全面掌握。这与我国多年前开展的“断直连”即断开第三方支付机构直连银行、接入网联或银联的做法相似，均是为了强化央行的资金监测能力，并控制各个资金结算系统之间的风险传导。

数字人民币互联互通的业务范围，还与数字人民币智能合约的开源范围有关。我国央行相关负责人指出，数字人民币智能合约生态要按照“开放和开源”等原则进行，即由数币运营实体制定统一的智能合约模板并向社会公开，市场主体可在此基础上开发各类智能合约应用，以丰富数字人民币的使用场景。开源属于开拓数字人民币业务的外部购买、自行创建、协同创建中的最后一类，但强制使用开源授权软件，甚至将高度定制的软件作为开源代码发布给公众均存在缺陷，因此解决路径仍应是通过业务类型和参与主体类型的限制及准入审查，[44]由此保障允许加入者在选择技术路径和接口方面拥有一定自主权，同时实现互联互通的相对性。[45]

(三)义务保障：互联互通的行政垄断约束

互联互通的过度化或过于薄弱，均会对数字化货币的市场参与激励和网络效应扩散带来不利的竞争影响。[46]数币运营实体的强制性互联互通义务实质上是一种货币支付行业的监管手段，在该行业监管的基础上形成了外部的相关市场。与传统的支付市场相似，由于交叉网络外部性的存在，该相关市场同样会发生与数字人民币有关的低价倾销、商业混淆等反竞争行为，并将导致支付成本大大增加，货币持有人难以便利、高效地在不同商家之间进行支付，即造成支付系统的碎片化。[47]为保障强制性互联互通义务的实现，法律上仍应对加入互联互通的网络平台实施反垄断规制;而考虑到央行等政府部门在提供数字人民币互联互通核心基础设施、从网络效应中获益但同时需要维护公平竞争中的中立角色，反垄断规制的重点应当集中于数币运营实体的行政垄断规制。[48]

对于数币运营实体而言，允许哪些主体、哪些业务参与数字人民币的互联互通，可视为通过技术设定实现不同业务之间的单 /双向“可获取性”(access)，以及相应技术标准的制定权，例如支付消息及其包含的数据如何格式化和结构化。[49]虽然目前不论是央行、指定运营机构还是互联互通的加入机构均未公布各方之间的合作协议或任何具有法律效力的政府文件，但相关运营行为明显限制了数字人民币领域乃至整个数字支付市场的竞争。对于此种竞争限制行为，由于政府机构自身就体现为限制竞争的主体，单凭行业监管必然无法应对政府机构与商业银行等私人主体的合作所带来的竞争损害风险;而如上文所言，传统反垄断法通过认定滥用市场支配地位、审查经营者集中等方式亦对此种公私合作难以实施较有效的约束。在此情况下，选择公平竞争审查制度对央行在数字人民币互联互通中的竞争限制行为是一条更可取的路径。我国于2016年发布关于公平竞争审查的政策文件，并在2022年新修订的《反垄断法》中新增了公平竞争审查的相关规定，要求行政机关在制定涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施时，应进行公平竞争审查，并应按照可以实施、不得出台、不予出台、调整后出台等不同情况处理。针对实践中公平竞争审查实施效果不佳的现象，[50]可通过引入市场外部约束(如行业协会)、其他政府部门监督(如个人信息保护主管部门)强化数币运营实体自我审查的激励。

另一方面，公平竞争审查从根本上看是宪法问题，而数字人民币的发行本质上也是宪法上国家行使货币发行权的展现，因此可以结合《立法法》《行政诉讼法》中的合宪性审查，对数字人民币发行的公私合作进行是否有损竞争的审查。我国的合宪性审查分为“抽象性审查”和“具体性审查”，前者指立法机关在审查或研究过程中认为行政法规等法规条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查或研究意见;后者以法院为主导，即社会公众认为行政行为所依据的政府规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。[51]如央行制定的互联互通规则或其指定的商业银行制定的互联互通细则、许可互联互通的相应活动有违上位法规定的维护公平竞争以及与之相关的保障货币币值稳定，那么包括抽象性和具体性在内的两类合宪性审查便可予以适用。总之，以公平竞争审查和合宪性审查相结合为基点，并加入市场外部约束、其他政府部门监督的方式审查数字人民币互联互通竞争限制的程度，可以更有效地维护支付市场的公平竞争秩序。

六、结论

数字人民币与其他交易结算系统或信息网络的互联互通程度，决定了数字人民币的流通范围以及能否为社会公众所普遍接受。数字人民币以国家信用为支撑，其互联互通不仅能够降低收付款人的资金使用成本，还能够提升收付款人的资金安全程度;但另一方面，数字人民币互联互通的业务领域、主体以及具体行为存在过度扩张的风险，从而损害互联互通的相对性，数字人民币的较强公权介入色彩亦会引发行政垄断忧虑。此外，独立系统运行特征带来更大的“弹性”风险即无法立即替代的风险，以及责任分担不明的风险，这又反过来损害了国家信用。应对上述风险的核心举措，是在将数币支付系统定性为系统重要性支付系统的基础上，确立其运营实体应当履行强制性的互联互通义务。同时，考虑到数字人民币互联互通存在的高度行业监管色彩，以及政府部门在提供核心基础设施、从网络效应中获益但同时需要维护公平竞争中的角色，反垄断规制的重点应当集中于数币运营实体的行政垄断规制，特别是对数字人民币发行的公私合作进行是否有损竞争的审查。与传统的公办铁路订票平台、公共咨询平台以及如今的数字人民币相似，随着党的二十大对“中国式现代化”的深入阐释，未来以政府主导的公共超级平台将更普遍出现于社会公众的日常生活之中。如何通过法律手段兼顾政府干预和市场自主的优势，将是一个永恒的理论话题。

【作者简介】

柯达，华东政法大学经济法学院特聘副研究员、硕士生导师;北京大学法学博士;北大法律信息网签约作者。

【注释】

[1]See House of Lardk.Cental bank digital currencies;a solation in search of a poblem?,2022,p.34.

[2]Rank df lhtenatimal Setlemets,et al.Ccatral bank digial canencises;system desigr and internperaliliy,2021,p.9.

[3]Euregean Cceatral Bank.Eumsysten npart on the publie consatlaticn an a digial eum:questims an the tser pespective,2021,p.5.

[4]参见中国人民银行数字人民币研发工作组：《中国数字人民币的研发进展白皮书》，2021年7月，第9页。

[5]lutenutimal Orgnization fhr Standandization.ISO/IEC 2382:2015-Infirmution techawlegy—voeabulary,“intenpeability”，Na.2121317,2015.

[6]Se Boar C,Classens S,et al.Internpenalility between payment systems ae mss bonlers.BAS Bullain,2021,49,p.2.

[7]Rank df luterruatiomal Setlemeats;Glssary,hulps://www.his.ong/epui/publ/400h.htn?seketion=177&scape=CPMI&e =a&hase=emn,2016-10-17.

[8]L兰德尔·雷：《现代货币理论：主权货币的宏观经济学》，张慧玉、王佳楠、马爽译，中信出版社2017年版，第4页。

[9]Warld Bamk Grap.Inemperablity in fat payment systems,2021,p.3.

[10]See Bumerncier M K,James H,et al. The digitadlization of maney.B/S Worling Papes,2021,941,p.17.

[11]Warld Bank Grap.Inemperablity in fat payment systems,2021,p.3.

[12]Wurld Economie Forun Deining intemperalhiliy,digitul eureaey govemance cansotium whie peper series,2021,p.187.

[13]例如，支付服务商对收付款人的账户进行记账操作后，存放在托管账户或银行存款中的客户资金可能不会立即转移，从面限制了互联互通。Tobias Adhian and Tammaso Maneini-Grioli.The rise of digital moaey.IMF Fintech Noks,Na.1,2019,p.14.

[14]“功能共享”是指多个支付系统共同使用部分支付功能，例如使用相同的支付授权步骤或身份验证条件，典型代表是“开放银行”;“业务合并”是指多个支付系统呈现出上下游业务的承接协作关系，例如允许一个支付结算系统提交的清算结果被另一个系统认可，从面在另一个系统内完成结算;“新设互联互通组织”是指通过新设支付系统为原有的多个支付系统共同提供支付协作，例如我国新设立的网联促成第三方支付的“断直连”，以及跨境支付中新设的单一多币种支付系统。See Wurld Bank Grmup.Ihtenperadility in fast payment systens,2021,p.6.

[15]See Bell S.The role of the state aud the hierarchy of maney.Camlridlge Jourmal of Economics,2001,25(2)，p.149.

[16]Comnite of Paynent ad Setlement Sydems.The mle of central bank money in payment systens,2003,p.43.

[17]参见朱太辉、张皓星：《中国央行数字货币的设计机制及潜在影响研究——基于央行数字货币专利申请的分析》，《金融发展研究》2020年第5期，第5页。

[18]参见中国人民银行：《媒体吹风会文字实录;关于中国数字人民币的研发进展白皮书》，中国人民银行网站，hatp://vww.ple.gw.en/gutongjianliw/113456/113469/4294165/inde.htnl,2021年7月16日访问。

[19]See Turin R.Cashles;china's dipaal eureny rroluion.Authority Publishing,2021,p.17.

[20]此举不仅拓展了指定运营机构的业务范围，还可鼓励在该运营机构开设钱包的用户绑定2.5层机构的银行账户，或通过2.5层机构的APP在该钱包进行充值和提现。

[21]See Bank of lnternatioul Settemenls.Iulernstional Mondary Fund,and Warll Bank Gimup,Central bank digital canencies for eres-lonerpaymenls:mpant to the g20,2021,Pp.8-10.

[22]此种模式可以被视为英格兰银行所总结的不同“支付接口提供者”之间的互联互通。Bank of England.Cental bank digital cureny:ppartumities,challenge and design,2020,p.30.

[23]参见曹莉、吕远：《数字货币：概念与选择——周小川的论述与问答》，中国金融出版社2022年版，第148页。

[24]Warld Economie Furun Defining intemperahiliy,digiul eureaey gowemance casortium whie peper series,2021,p.178.

[25]Auer R,ed al.Central bank digial euracies :motives,ecancnie impliceatius and the rescarch fruntier.R/S Wirling Papers,2021,976,p.21;Committee on Payments and Market Infrasdrutures.Enhane ing eruee-hunder paymeats:building blecks of a glodal roadmap:stage 2 epart to the g20,2020,p.7.

[26]在欧盟看来，由于不同实体应履行接受数字欧元作为内部结算资产的法律义务，具备国家信用的法定货币更适合成为推动数字平台之间互联互通的“强大武器”。See Eumpean Padiameat.The digital eu:pdlicy implications and penpectives,2022,p.37.

[27]Wurld Economie Furun Defining intemperahiliy,digiul eureaey gowemance casortium whie peper series,2021,p.180.

[28]此处不包括以比特币、稳定币为代表的私人数字代币，对数字人民币互联互通体现的主权安全挑战。Adriam T,et al.Digial moneyacmss bunlers-macro-finameial implicaticns.IMF Pdiey Paper,2020,50,p.34.

[29]Wurld Bank Graup.Inte mperablity in fast payment sstems,2021,p.5.

[30]Khiamarung T,Leironen H,et al.Operatimal reilience in digjial paymeats:esperiences and isues./MF Wirling Paper,2021,288,p.2.

[31]Bank of Japan.The bank uf jipan's appoach to eentral bank digital cureney executive sunnmary,2020,p.12.

[32]商业银行基于公共利益的运营义务又被称为“供应商的中立性”(vendr neutrality)，即法定数字货币的互联互通不应当单方依赖特定商业银行的兼容性声明，而应在联结多个商业银行的情况下增加业务和技术操作的弹性。Wurld Eccaomie Fonum.Definingintereperability,digital cunenay govemance consortium white paper series,2021,p.191.、

[33]解石坡、郭家吴、刘继炎：《互联互通的反垄断对策与潜在困难》，《行政管理改革》2022年第3期，第54页。

[34]参见北京微梦创科网络技术有限公司与北京字节跳动科技有限公司不正当竟争纠纷案((2021)京民终281号)。

[35]See RECULATION(EU)2022/1925,Art.6(7)，7(9)。

[36]Committee on Payment and Settlemeat Systems,and Technical Cmmmittee of the Irterraiomal Onganization of Securities Commisions.Principlesfar finanecial market infirastnochures,2012,1.8.

[37]See Hockett R.The demoenatie digial ddlar:a digiul savings &paymenls plafern for fally inclesive state,local,and natioal money &banking syseme.Harard Business L Reriew,2020,10,p.2.

[38]See Chorzempa M.The cashles rerolution:china's reimention af maney and the end of America's domination gf finanee and technolagy.PublieAfairs,2022,p.138;郭传凯：《超级平台企业滥用市场力量行为的法律规制——种专门性规制的路径》，《法商研究》2022年第6期，第52页。

[39]Rank of Intematicnal Setlements,et al.Central bank digial cumencies;system design and internperabiity,2021,p.10.

[40]需要注意的是，一些国家的支付服务法律规定了非大额的支付系统不得对其他支付服务提供者的参与随意设定限制，但这种对“不兼容”的限制只是强制性互联互通义务的最低要求。参见罗斯·克兰斯顿等：《银行法原理(第三版)》，吕琦译，法律出版社2022年版，第354页。

[41]Murales-Resendiz R,ed al.Implementing a retail elale;lesons kearned annd key insights.Latin American Jourmal gf Central Banling,2021,2,p.2.

[42]如果数字人民币要与境外法定数字货币支付系统甚至私人数字代币系统进行互联互通，还应另行通过以货币主权、数据和网络安全为核心的国家安全审查。

[43]这也可以从侧面说明，小型企业不应当承担互联互通的义务。参见焦海涛：《平台互联互通义务及其实现》，《探索与争鸣》2022年第3期，第126页。

[44]Warld Economie Furun Defining intemperahiliy,digiul eureaey gowemance casortium whie peper series,2021,p.193.

[45]Hong Kong Manetary Authority.E-HKD:a techuical pespective (repuest fer ecnments)，2021,p.20.

[46]Itai Agur,Anl Ari,Giovanmi Dell'Ariceia A survey df nscarch on retail ceatal bank digial eureney,2020,pp.24-25.

[47][49]Bamk of Internatioual Setlements,et al.Cental bank digital curencies;system deign and intemperadhiliy,2021,p.Il,p.10.

[48]Gmup af Thity.Digital curencies and stablecoins;risks,oppartunities,and challenges aheal,2020,p.8.

[50]Lyu S,Buts C,et al.China's fair campetiticn review system;a single case sudy.Worbl Competitiom,2022,45(1)，p.124.

[51]参见《立法法》第100条，《行政诉讼法》第53条。