变幻的“货币”与虚幻的“货币宪法”

引言

近年来，随着比特币(BTC)、天秤币(Libra)等区块链数字货币的兴起，以及我国央行研发法定数字货币进程的提速，数字货币领域的公私博弈初见端倪，国家与市场之间的货币分权问题重新引起学界关注。与中央与地方的权力划分、国家机构内部的权力划分相同，国家与市场的权力划分也涉及“根本大法”——宪法意义上的权力配置。货币权力是否可认定为宪法上的国家权力、是否有必要以及如何在宪法中规定国家的货币权力条款，成为明确此种权力配置必须解决的问题。吴礼宁博士于2015年在法律出版社出版的《货币宪法学：知识谱系与中国语境》(以下简称《货币宪法学》)一书，系统地论述了货币宪法的基本理论，或可为解决目前我国所面临的货币发行权配置问题提供指引。

一、《货币宪法学》的主要内容[1]

该书序言介绍了货币宪法学这一领域的研究意义与研究思路。作者认为，财政体制的变革在宪法秩序构建与演进的各个环节中处于核心地位，历史上重大政治法律变革与财政问题密不可分，而所有的财政问题均可归结为公民财产与政府财政的表征——“货币”的相关问题;并且，次贷危机导致了“全球性的金融体系崩溃与恶性通货膨胀”，损害了公民的财产权，其根本原因在于货币权力的不当行使。在此情况下，作者认为需要从宪法角度研究货币问题，其核心内容在于货币发行权这一“终极的财政权”。根据该书的章节安排，作者主要通过基本理论、货币权利(力)、中央银行、货币民主、制度方案五块内容对货币宪法学的理论问题进行研究。

(一)基本理论

在第一、第二章，作者论述了货币宪法学的概念起源、不同研究进路以及货币发行权约束的宪法阐释。首先，作者认为“货币宪法”的概念起源于德国学者欧肯(Eucken)等人提出的“经济宪法”，后者调整税收、财政等会对市场法律环境产生影响的决定;在凯恩斯主义倡导的国家干预盛行于世界各国的背景下，布坎南(Brennan)最早提出了“货币宪法”的概念。其次，作者分别从“规则主义”路径(制定货币宪法以约束货币供应当局、防止其滥用货币发行权)与“自由主义”路径(废除政府对货币发行权的垄断、实现货币发行的自由化)梳理了多位代表性人物关于治理通货膨胀的观点。最后，作者提出了该书的总体立场，即货币发行“是一种低成本、效率高且不以人民同意为前提的征税行为”，其直接涉及公民与国家之间的财产配置结构以及最根本的公法契约关系——“货币契约关系”。因此，基于社会契约理论与人民主权原则，货币权力的行使“应当以人民的同意为前提，并接受人民的监督”。

(二)货币权利(力)

货币权利与货币权力是货币宪法学的核心关注点，两者在货币历史演进过程中始终处于博弈状态，这种状态在该书中主要体现为货币权力是“加害者”，货币权利是“受害者”或“反抗者”。在货币权利方面(第八章)，作者梳理了货币财产权的权能、特点以及国家的货币责任。具体而言，货币财产权具有支配权(物权)、请求权(债权)、选择权以及兑现权的权能，国家承担了不侵犯货币财产权、保护货币财产权免受侵犯、维护国家货币安全、“节俭”的货币责任，以及辅以货币民主原则、货币政策公开透明、货币决策权与执行权分立、将通胀税纳入预算管理的机制。在货币权力方面(第三章)，作者梳理了货币权力的属性、范围等内容。具体而言，作者认为货币权力是一种终极性的财政权，在国际法层面是国家的货币主权;货币权力具有能动性与侵益性，其范围包括货币立法权、货币行政权、货币金融监管权以及货币司法权。

(三)中央银行

中央银行是国家行使货币发行权的代表机构，该书主要对央行业务的公权属性以及央行独立性问题进行了探讨，认为英美等国的央行具有浓厚的私人属性，损害了公民的货币财产权，因此应予以限制。在央行业务的公权属性方面(第四章)，作者认为，中央银行承担的“发行的银行、银行的银行以及政府的银行”这三大货币职能，表明其拥有的货币权力是一种公权力。对于美联储等将公权力交由私人部门行使的中央银行，可以认定为“私人窃取了国家权力、凭借国家权力谋取私利”“违背了最基本的法律精神和政治伦理”;而欧洲央行等“超级中央银行”，则成为“一个绑架各成员国货币和经济的权力怪兽”。同时，作者梳理了英格兰银行与美国第一/第二银行、美联储起源与发展过程中的宪法难题，并提出“消除中央银行的私有化，防范中央银行权力的异化，也相应地成为货币宪法学的核心任务之一”。

在央行的独立性方面(第五章)，作者认为央行具有的独立性不代表央行可以为所欲为、不受任何控制与约束。虽然央行与政府的价值取向差异、货币政策较强的专业性以及防范宏观经济波动等理由可以为央行的独立性提供依据，但少数精英控制央行有违货币民主，央行自我监督不力也会造成危机，此外也不利于协调货币政策与财政政策的关系。

(四)货币民主

该书批评了货币利益集团(第六章)对公民货币财产权的损害以及民众的应对方式(第七章)，并论述了货币民主作为规范货币发行权手段的意义与困境(第九章)。首先，作者认为由于政府对货币发行权的垄断以及货币立宪机制的缺失，货币利益集团产生并实现对经济乃至政治上的支配;其基于民主产生，但却导致了“货币集权”并置货币民主于罔顾。其次，作者依据熊彼特的“租税国家危机理论”，认为政府与人民都有产生通货膨胀的倾向;但在通货膨胀或担心未来货币贬值时，人民会自发地选择实物进行计价以实现保值。最后，作者认为货币民主“为公民参与货币过程、表达诉求和主张提供了平台”，但目前遭遇了民主制自身的退化、代议制民主制的不民主、货币权力行使的过程缺乏民主以及货币权力本身发生异化的困境，2011年“占领华尔街”运动是货币民主觉醒的表现之一。

(五)制度方案

基于目前国家对货币发行权的垄断造成了公民货币财产权的损害，首先，作者从基本原则、基本规则等角度提出了货币宪法学的制度方案(第十章、第十一章)。作者首先认为“货币宪法规则应当以立宪主义的基本价值为指引，实践人民主权、人权保障、分权制衡等基本的宪法规则”“其在货币领域的具体要求则为货币分权、货币民主、货币权力有限、货币财产权保障等原则”，其中货币分权包括国家与市场的分权、货币当局(支配权)与持币人(选择权)之间的权力配置以及国家机关和货币当局内部的权力配置。其次，作者提出要确立金本位制、货币政策透明、通货膨胀目标值等基本规则。最后，作者总结了“中国式通胀”的表现，认为我国具有独特的“发展型通胀”模式，并通过反思地方债务危机、检讨外汇储备制度与货币预算制度，提出三种适用于我国的货币宪法方案：其一，制定专门的货币宪法，对货币发行权的配置、货币发行主体的职责权限、货币发行的监督、货币增量、存款准备金率、通胀税收入归属、央行与财政部的关系、货币委员会的组成及其决议的效力等问题作出专门的规定;其二，修改宪法，增加货币条款，并通过中央银行法和其他基本法律加以具体化;其三，在现有的《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《央行法》)基础上增补内容，构建货币宪法体系。

二、《货币宪法学》的学术价值评价

(一)货币宪法学的国内外研究现状

1.货币宪法学的国外研究现状。如果将货币宪法定位为“约束政府货币发行权的制度”，国外经济学界与法学界形成了对货币宪法不同的研究进路。一方面，经济学界研究如何从制度上约束国家的货币发行权以防止恶性通货膨胀的出现，从而使抑制通货膨胀的措施“制度化”和“法律化”，如不同学者提出的恢复金本位制、通货膨胀目标制、实现货币发行自由竞争等建议。少数学者进一步研究如何构建“最高层次或基础的货币制度”，将约束国家货币发行权的条文纳入宪法或另行制定单独的宪法典，这种研究进路大多直接使用“货币宪法”(monetary constitution)一词。[2]

从学术史的角度看，在西方主要经济体尚未出现“滞胀”困境时，1962年出版的《寻找货币宪法》首次收录了多名经济学界的著名学者对“限制货币供应过程的制度安排”的建议，包括实施一篮子商品或黄金本位、独立于货币机关的“信托货币”、100%准备金等;[3]只有被收录于此书的《可预测性：货币宪法的尺度》(布坎南著)一文进一步从“基础的货币制度”层面，认为人们应当同意并遵守约束货币体系运作的规则，这种已被通过的规则需要防止“被不断篡改”并保证“货币的可预见性”。[4]之后，经济学界对货币宪法的关注逐渐淡化，主要关于在英美等国小范围内流通的地方货币或社区货币，并提出用“补充性货币”弥补法定货币的不足。但在近年来全球性金融危机阴霾未散、严重通货膨胀初现以及多种私人货币出现的背景下，货币宪法又开始得到了经济学界的关注。2015年出版的《重新寻找货币宪法：改革政府在货币体系中的角色》(以下简称《重寻货币宪法》)对货币的公共物品属性、制定宪法层面的货币发行权规则、私人货币替代央行货币的可能性等问题进行了探讨，并进一步地对多国书面宪法规则的实践表现进行了分析。[5]

另一方面，国外法学界研究如何对现行宪法的货币条款及相关宪法案例进行解释，如部分学者结合美国制宪会议的文字记录以及建国初期的立法活动，探讨美国《1787年宪法》对联邦与州的货币发行权的真实约束，并对后来发生的货币发行权相关判例进行评价;[6]又如分析欧盟《马斯特里赫特条约》对欧洲央行与成员国政府的货币发行权配置，或结合主权债务危机分析货币政策与财政政策的协调。[7]此外，法学界虽然对货币财产权、货币主权等问题的论著颇丰，但均未从宪法视角进行系统论述。

2.货币宪法学的国内研究现状。我国学界最早在经济宪法领域内关注货币的宪法定位，如赵世义教授认为“经济宪法学要研究国家货币发行、建立货币权及其宪法约束的理论”。[8]2011年，单飞跃教授与何自强博士首次详细阐释了“货币宪法”的价值意义，其认为币值稳定是货币的本质，通过货币宪法确立基本制度框架、约束政府对货币的干预，有利于保持币值稳定。[9]此后，学界在2012年至2014年形成了对货币宪法学的研究热潮，包括郑州大学法学院以及上海财经大学法学院两处研究货币宪法的阵营：郑大法学院的苗连营教授勾勒出货币宪法学的研究进路，此外郑大法学院的诸多作者就全球金融危机、铸币税、欧债危机等主题进行了宪法视角的研究;而上财法学院的单飞跃教授与其他作者对货币宪法学的制度框架进行了归纳总结，此外还研究了“财政金融化”视角下的货币宪法规范等主题。[10]在2015年之后，“货币宪法”的研究逐渐淡出学界的视野;但近两年，随着比特币等私人货币的兴起，经济学界与法学界开始重新关注货币发行权，主要关注点包括货币的本质、货币与国家的关系、私人发行货币的正当性等。[11]概括而言，我国经济学界与法学界对约束政府货币发行权这一主题均有论著，但经济学界未直接从宪法层面提出制度方案;而我国法学界主要介绍或引用国外经济学界的“货币宪法”研究成果，但很少有学者对国外现行宪法中的货币条款或相关判例进行研究。

(二)《货币宪法学》的学术贡献与局限

与我国大多数研究货币宪法的学者相同，《货币宪法学》一书作者同样花了较大篇幅对国外经济学界对货币宪法的研究成果进行了介绍，并基于国外货币金融的发展实际进行各章论述，总体上属于理论引进型著作。基于国内外现有的研究成果，该书的学术贡献与相应的局限主要体现在以下几个方面：

首先，该书系统地论述了货币宪法的立论基础与权利(力)结构，并结合我国实际提出多种货币宪法方案，在论述主题与研究结论方面具有完整性。许多学者在引进介绍国外货币宪法理论或提出货币宪法制度方案时，并未对货币宪法的约束与保护对象——货币权力与货币权利进行充分阐释;此外，经济学界提出许多约束货币发行权的制度性建议往往未考虑到一个国家的货币文化、政治与经济体制的特殊性，使得相关结论实践价值不强。该书对货币权力与货币权利的权力(利)属性与范围进行了较为详细的分析，同时结合我国“发展型通胀”等特殊国情提出制度方案。虽然相关分析结论的合理性与制度方案的可行性有待商榷，但在研究框架上较为完整与系统。

其次，该书为对近两年涌现的比特币等新型私人货币提供了一定的理论定位。以比特币为代表的区块链数字货币同样在金融危机的背景下出现，开发者希望创建出一种不受政府控制的支付系统。这种私人货币在宪法与其他法律上的定位如何，仍然存在较多争议。虽然此书并未直接提及该一类私人货币，但根据作者的观点，私人货币的出现本质上是公民维护货币财产权的自发行为，而公民的货币财产权包含“选择权”，公民对私人货币的使用是一种对货币的“选择自由”，货币宪法应当尊重这种选择自由。[12]虽然作者在论述“选择权”时误解了法定货币强制性的效力，但“选择自由”理论的提出，对解决私人货币的法律定位仍具有一定理论意义。

再次，该书虽较为全面地介绍了21世纪初之前国外经济学界对治理通货膨胀的制度方案，但相关理论仍然存在缺漏。作者在该书第二章创造性地将国外经济学界提出的制度方案划分为“规则主义”路径与“自由主义”路径。然而遗憾的是，该书缺少了以列特尔(Lietaer)为代表的“补充性货币”拥护者提出的构建“互补经济体系”观点，其将英美等国的“地方交易所交易系统”(LETS)、时间货币等在特定范围内流通的私人货币称为“补充性货币”，其仍然坚持国家货币的主导地位，但同时认为国家货币存在缺陷，需要补充性货币对国家货币的缺陷进行改良。[13]这类观点虽然没有直接说明制度或宪法在其中的作用，但同样是对国家与私人货币发行权配置的一种设想。此外，通过后文的具体论述可知，作者更倾向于“规则主义”路径，虽然作者在第二章对“规则主义”与“自由主义”路径进行了比较，但未对赞同“规则主义”路径的各学者的观点进行理论性的总结，并以此对后续章节提供理论指引。

最后，该书在一定程度上也采用了国外法学界基于宪法、央行法条文与宪法判例的研究进路，但对宪法的产生背景、宪法判例的系列变迁缺乏系统且细致的关注，与作者最后提出的货币宪法方案也不存在较强的关联性。英美等国存在大量涉及货币发行权的宪法判例，其中英国判例涉及国王铸币权的具体适用范围(如“混币案”)，美国判例涉及国会发行法偿纸币(如一系列法偿货币案)、限制私人货币选择自由(如一系列黄金条款案)的正当性等内容，但法院的裁判观点随着政治经济的时代变迁发生着变化。作者虽然在该书第四、第五、第八章提到了英美两国央行法的发展历史、美国宪法条文与美国法偿货币案，但并未认识到相关法律与判例背后存在的时代变迁以及法院的观点转变，此外也未能给货币宪法的制度方案提供适当的历史与制度依据。

三、《货币宪法学》的具体内容评价

(一)《货币宪法学》的法理逻辑评价

该书遵循国外货币宪法学的基本逻辑，即未受到有效约束的国家货币发行权会带来恶性通货膨胀，进一步导致公民的货币财产权受损;因此，需要完善货币发行的相关法律制度，以有效约束国家的货币发行权。这一“控权”的法理逻辑不仅符合宪法学意义上的“权利保障”要求，也与经济法意义上的“适度干预”基础相一致。

一方面，从宪法基本原理角度看，国家权力来源于国家与公民签订的“社会契约”的授予，是公民权利的让渡;为了保障公民权利不受国家权力滥用的损害，宪法需要对国家权力进行约束。货币发行权作为国家权力之一，同样需要受到宪法的约束，以保障公民的货币权利。[14]另一方面，从经济法“国家干预”原理角度看，市场失灵导致市场无法良好地自我运行，此时需要国家(政府)对市场进行干预，但政府同样会出现失灵，因此需要衡量干预的成本与收益，政府干预只有在收益高于成本时才具有合理性。[15]国家行使货币发行权可以认定为国家对市场进行干预的方式之一，但政府在行使货币发行权时可能会出现低效、滥权以及市场主体的套利现象，因此需要法律对货币发行权进行约束。