国际投资仲裁系列（四）：投资保护条款

引言

国际投资保护体系以条约、协定、国内投资保护法律等形式规范东道国行为，为投资者提供实体保护。东道国的核心义务通常包括：(1)不得违法征收外国投资;(2)不得违反公平公正待遇;(3)不得违反充分保护与保障义务;(4)不得违反最惠国待遇。

本文将聚焦于上述核心义务的裁判标准与典型案例，为中国投资者安全出海、保障自身权益提供法律参考与行动指引。

01 不得违法征收(Unlawful Expropriation)

“征收”是国家以公权力强制取得私人财产的行为。仲裁庭在审查东道国的行为是否构成违法征收时，需审查：(1)征收对象是否构成“适格投资”;(2)征收行为是否合法。若构成违法征收行为，东道国应承担赔偿责任。作为例外，东道国正当行使监管权的行为不构成征收，无需承担赔偿责任。

1. 征收对象：适格投资

在审查东道国行为之前，仲裁庭需确认投资者主张的“征收对象”构成“适格投资”(具体标准参见本系列文章(二))。

其中，存在较多争议的是商业机会。商业机会本身只是一种期待(expectation)，不是能够拥有、估值和自由转让的资产，通常不构成投资协定所保护的“适格投资”，[1]除非该商业机会构成某项投资的商业基础。Pope & Talbot v. Canada一案中，申请人投资的加拿大子公司所生产的约90%的软木木材销往美国，而加拿大出台了出口管制措施，建立软木出口配额和收费制度。仲裁庭认为，加拿大的出口管制行为必会影响该子公司的出口业务，进而影响申请人的投资价值。因此，案涉投资的美国市场准入(investment’s access to the U.S. market)可被视为协定保护的、不得征收的财产权。[2]

2. 征收行为及其合法性

(1)征收行为

东道国的征收行为可分为两类，即直接征收与间接征收：

直接征收：直接占有、取得资产，如直接扣押资产(outright seizure)、或者通过颁布法律法规、行政命令等取得资产所有权。

间接征收：以更隐蔽的手段干涉投资的使用、收益等，实质上永久(permanent)[3]剥夺了投资价值(substantial deprivation)，效果等同于征收(equivalent/tantamount to expropriation)，[4]例如撤销关键许可、持续干预项目公司运营剥夺外资方控制管理权。[5]

(2)征收行为合法性的审查标准

判断东道国的征收行为是否合法，通常需同时审查以下四个标准：

1)征收是否为了公共目的(public purpose)

征收必须是为国家或社会的公共利益，如保护公共健康、公共安全、保护环境，而非为了政府、团体、私人的个别利益。

2)行为是否是非歧视的(non-discrimination)

征收不得专门或不合理地针对某一外国投资者或某一国籍的投资者。仲裁庭通常审查东道国是否对处于“类似情形”下的投资者采取差别待遇，且缺乏正当理由。[6]

Quiborax v. Bolivia一案中，玻利维亚政府以申请人出口申报存在违法行为为由撤销其采矿特许权。仲裁庭认为，与其他适用相同法律、在相同地区经营、同样涉嫌出口申报违法、由玻利维亚资本控制的矿业公司相比，仅有申请人(智利投资者控股)被剥夺了特许权;且对于这种差别待遇，仲裁庭未在玻利维亚法律中找到依据。[7]因此，仲裁庭认为玻利维亚政府的行为具有歧视性，是专门针对申请人的“智利国籍”。[8]

3)征收过程是否符合正当法律程序(due process of law)

征收的过程必须遵循东道国国内法和国际法规定的正当程序原则，例如征收过程必须公开透明(transparent)、东道国应当给予投资者合理提前通知(reasonable advance notice)、东道国法律为投资者异议征收决定提供了可行路径(如司法或行政程序)。

ADC v. Hungary一案中，[9]申请人完成机场的建设与改造后，匈牙利政府通过一项法令接管了机场的运营。该法令公布之前，申请人、乃至部分政府内部决策人员对于该接管机场的决策过程、立法变更一无所知，且匈牙利法律未给予申请人寻求救济、审查政府征收行为的途径。因此，仲裁庭认为匈牙利政府的行为不符合正当法律程序。

4)是否向外国投资者支付补偿(payment of compensation)

东道国给予投资者的补偿必须满足以下要素:

充分(adequate)：补偿金额能够覆盖投资者遭受的损失，通常为征收行为发生之日被征收财产的市场公允价值(fair market value);

及时(prompt)：补偿不得无故拖延;

有效(effective)：补偿应当以可以自由兑换、自由汇出的货币支付。

3. 违法征收：“完全赔偿”标准

实践中，仲裁庭采用国际常设法院在Chorzow Factory案中确立的、旨在全面纠正违法行为的“完全赔偿(full reparation)”标准，[10]其赔偿范围比合法征收中向外国投资者支付的补偿范围更广，包括赔偿预期利润、间接损失等。[11]

4. 征收的例外：合法行使监管权(police power doctrine)

值得注意的是，并非所有剥夺外国投资的行为都属征收。东道国根据正当程序以善意(bona fide)、合比例(proportionality)、非歧视方式行使监管权保护公共利益的行为不构成征收，即便对投资者造成了损害，也无需补偿/赔偿。[12]

比例原则是区分政府正当监管行为与征收行为的核心标准，由以下要素构成：

适当性(suitability)：东道国采取的措施是否有助于实现其公共目标;

必要性(necessity)：是否存在更温和的替代措施;

狭义比例性(proportionalitystrictu sensu)：东道国措施造成的代价与所追求的目的价值是否成比例。

某烟草公司诉乌拉圭一案中，[13]申请人主张，乌拉圭实施的烟草销售限制法规，包括烟草产品统一包装及在烟盒上展示80%面积的健康警示图文的要求，构成对其品牌与商誉的间接征收。

仲裁庭认为，乌拉圭所采取的措施是为了履行《烟草控制框架公约》下的国际义务，以减少吸烟率、保护公众健康为目的，适用于所有烟草公司，不具有歧视性，且手段并不过当，符合比例原则，不构成征收。

02 不得违反公平公正待遇(Fair and Equitable Treatment)

公平公正待遇的内涵在国际投资仲裁实践中不断发展丰富。[14]东道国违反公平公正待遇的情形主要包括：[15]

违反投资者的合理期待(legitimate expectation)：投资者因信赖东道国的法律和商业环境而作出投资决策、资本投入。当东道国无故违反其承诺，导致投资者遭受损失时，即违反公平公正待遇。Kruck and others v. Spain一案中，[16]西班牙为吸引清洁能源投资，颁布了光伏电站上网电价长期补贴政策，但六年后因财政危机又取消了这一政策。仲裁庭认为，案涉立法旨在通过提供稳定性保障来吸引投资，包含东道国非常具体明确的、不以某种特定方式行使立法权的承诺，足以产生合理期待。[17]因此，西班牙政府对于补贴政策的重大改革，破坏了投资者的合理期待，违反公平公正待遇。

司法不公(denial of justice)、违反正当程序：受到侵害的投资者在行政、司法救济程序中遭受到明显不公待遇。Loewen v. United States一案中，美国密西西比州法院放任对方律师煽动陪审团的地方保护主义情绪与种族情绪，导致陪审团对申请人作出巨额的赔偿决定，而该金额远超对方遭受的实际损失。仲裁庭认为该诉讼程序存在严重缺陷，构成司法不公。[18]

不合理、专断(arbitrary)的行为：基于偏见偏好(prejudice/bias)作出决策，缺乏合法目的、合理解释。Azurix v. Argentina一案中，阿根廷政府阻止申请人上调水价、恶意鼓动用户拒付水费并威胁有关监管机构等行为缺乏法律和合同基础，纯粹出于政治目的，属无理专断行为，对案涉投资造成损害。[19]

歧视(discriminatory)行为：基于种族、国籍等不合理理由施加歧视性待遇。Saluka v. Czech Republic一案中，在一众规模、市场地位相当的银行当中，除申请人(荷兰籍)投资的银行外，其他由捷克资本控制的银行都获得了大规模国家援助。仲裁庭认为，捷克政府的行为构成歧视。[20]

权力滥用(abusive treatment)：东道国不应利用权力对投资者及其投资进行不当的恐吓、胁迫和骚扰(coercion, duress and harassment)，使其无法正常经营。Desert Line v. Yemen一案中，仲裁庭认为，也门政府对投资者雇员及家属实施拘捕，通过人身与财务胁迫手段强加不利协议，严重违反了公平公正待遇。[21]

03 不得违反充分保护和保障义务(Full Protection and Security)

东道国应尽到适当的注意义务(due diligence)，采取合理、必要措施保护外国投资免受侵害，包括免受物理侵害及保障法律与商业环境稳定。

1. 保护外国投资免受物理侵害(physical protection)

Copper Mesa v. Ecuador一案中，[22]申请人的采矿活动长期遭到当地居民的强烈反抗，双方矛盾最终升级为暴力冲突。仲裁庭认为，厄瓜多尔政府明知矿区反对势力活跃，却只部署微弱警力，且在冲突持续升级后未采取任何措施协助申请人与当地居民进行协商，违反了充分保护与保障标准。

2. 保障法律与商业环境稳定(commercial and legal protection)

某技术公司诉阿根廷一案中，阿根廷政府不断干扰、叫停申请人供应的信息服务系统，要求重新谈判，并终止原供应合同。仲裁庭认为，东道国法律规范应具有确定性，其适用应具备可预见性。[23]阿根廷政府仅为降低成本而要求对合同重新谈判，未能履行合同承诺并保障监管稳定性，违反其应提供充分保护与法律保障的义务。[24]

04 不得违反最惠国待遇(Most Favored Nation Treatment)

最惠国待遇要求东道国给予外国投资者及其投资的待遇，不得低于在类似情形(like circumstances)下，给予任何第三国投资者及其投资的待遇。“类似情形”通常指处于同一行业、经济部门，具备类似的经营规模、市场定位、目标受众等等。[25]

最惠国待遇通常针对投资准入后外国投资者在东道国境内对其投资的管理、运营、维护、使用、处分等方面享有的实体权利。[26]但近年签订的投资协定逐渐将最惠国待遇的适用范围扩展到投资设立(establishment)及/或准入(admission)阶段。[27]

除适用于实体权利外，实践中对于最惠国待遇能否延伸适用于争议解决条款存在争论。Maffezini v. Spain一案中，仲裁庭认为，最惠国待遇所保护的“待遇”包括程序性待遇。[28]Plama v. Bulgaria一案中，仲裁庭则认为，争议解决条款是缔约方之间为解决具体协定项下的潜在争议而专门磋商形成的合意，通过最惠国待遇引入其他争议解决条款的意图应当足够清晰明确(clear and unambiguous)。[29]

为明确最惠国待遇的适用范围，部分近年新签署的投资协定明确禁止最惠国待遇适用于争议解决机制。[30]

结语

国际投资协定的实体保护条款是外国投资者权利的核心保障。中国出海企业可以通过建立“事前规划、事中监控、事后维权”全流程管理机制，将实体保护前置至投资决策与运营环节，最大程度保障海外投资安全。

投资前，需全面调研东道国政治、法律、商业及社会环境，重点排查拟投行业法律风险，了解适用的投资协定，必要时通过合理国籍规划优化条约保障。此外，还应充分了解东道国的相关法律要求，与政府沟通时注意留存相关书面沟通材料及决策文件。

开展投资活动后，需动态跟踪东道国法律法规及政策变化，适时对相关投资安排作出调整。若发生争议，应尽快聘请专业律师团队，依托投资协定约定的争议解决机制，积极主张并维护自身合法权益。

脚注：

[1]PACC Offshore Services Holdings Ltd. v. United Mexican States, ICSID Case No. UNCT/18/5, Award (11 January 2022), para. 250; Michael Anthony Lee-Chin v. Dominican Republic, ICSID Case No. UNCT/18/3, Final Award (6 October 2023), para. 354; Emmis International Holding, B.V., Emmis Radio Operating, B.V., MEM Magyar Electronic Media Kereskedelmi és Szolgáltató Kft. v. Hungary,ICSID Case No. ARB/12/2, Award (16 April 2014), para. 192.

[2]Pope & Talbot v. Government of Canada,Interim Award (26 June 2000), para. 96.

[3]Burlington Resources, Inc. v. Republic of Ecuador,ICSID Case No. ARB/08/5, Decision on Liability (14 December 2012), paras. 471-473.

[4]Pope & Talbot v. Government of Canada, Interim Award (26 June 2000), paras. 96, 102.

[5]CME Czech Republic B.V. v. The Czech Republic,UNCITRAL, Partial Award (13 September 2001), paras. 591-609.

[6]Saluka Investments B.V. v. The Czech Republic,UNCIRTAL, Partial Award (17 March 2006), para. 313.

[7]Quiborax S.A., Non-Metallic Minerals S.A. v. Plurinational State of Bolivia,ICSID Case No. ARB/06/2, Award (16 September 2015), paras. 247-248.

[8]Quiborax S.A., Non-Metallic Minerals S.A. v. Plurinational State of Bolivia,ICSID Case No. ARB/06/2, Award (16 September 2015), paras. 246-254.

[9]ADC Affiliate Limited and ADC & ADMC Management Limited v. Republic of Hungary,ICSID Case No. ARB/03/16, Award (2 October 2006), paras. 434-440.

[10] Factory at Chorzow (Germany v Poland) (Claim for Indemnity) (The Merits), 1928 P.C.I.J. (Ser.A) No.17 (13 September), para. 125:“[…] reparation must, as far as possible, wipe out all the consequences of the illegal act and re-establish the situation which would, in all probability, have existed if that act had not been committed. Restitution in kind, or, if this is not possible, payment of a sum corresponding to the value which a restitution in kind would bear; the award, if need be, of damages for loss sustained which would not be covered by restitution in kind or payment in place of it”.;

[11]Siemens A.G. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/8, Award (6 February 2007), para. 352.

[12]Saluka Investments BV v. The Czech Republic, UNCITRAL, Partial Award (17 March 2006), para. 262: “a State does not commit an expropriation and is thus not liable to pay compensation to a dispossessed alien investor when it adopts general regulations that are ‘commonly accepted as within the police power of States’ […] ”; Methanex Corporation v. United States of America, UNCITRAL, Final Award of the Tribunal on Jurisdiction and Merits (3 August 2005), Part IV - Chapter D - Page 4: “a non-discriminatory regulation for a public purpose, which is enacted in accordance with due process and, which affects, inter alios, a foreign investor or investment is not deemed expropriatory and compensable unless specific commitments had been given […] that the government would refrain from such regulation.”

[13]Philip Morris Brand Sàrl (Switzerland), Philip Morris Products S.A. (Switzerland) and Abal Hermanos S.A. (Uruguay) v. Oriental Republic of Uruguay,ICSID Case No. ARB/10/7, Award (8 July 2016).

[14] UNCTAD (2012), “Fair And Equitable Treatment: A Sequel”, UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements II, United Nations Publication.

[15] Florencia Sarmiento and Suzy Nikièma, Fair and Equitable Treatment: Why it matters and what can be done, IISD Best Practices Series, 1 November 2022.

[16]Frank Schumm, Joachim Kruck, Jürgen Reiss and others v. Kingdom of Spain,ICSID Case No. ARB/15/23, Decision on Jurisdiction, Liability and Principles of Quantum (14 September 2022).

[17]Frank Schumm, Joachim Kruck, Jürgen Reiss and others v. Kingdom of Spain,ICSID Case No. ARB/15/23, Decision on Jurisdiction, Liability and Principles of Quantum (14 September 2022), Para. 190

[18]Loewen Group, Inc. and Raymond L. Loewen v. United States of America,ICSID Case No. ARB(AF)/98/3, Award (26 June 2003).

[19]Azurix Corp. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/12, Award (14 July 2006).

[20]Saluka Investments B.V. v. The Czech Republic, UNCITRAL, Partial Award (17 March 2006).

[21]Desert Line Projects LLC v. Republic of Yemen, ICSID Case No. ARB/05/17, Award (6 February 2008).

[22]Copper Mesa Mining Corporation v. Republic of Ecuador, PCA No. 2012-2, Award (15 March 2016).

[23]Siemens A.G. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/8, Award (6 February 2007), para. 303: “In its ordinary meaning ‘legal security’ has been defined as ‘the quality of the legal system which implies certainty in its norms and, consequently, their foreseeable application’.”

[24]Siemens A.G. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/8, Award (6 February 2007), para. 308.

[25] 参见Investment Agreement for the COMESA Common Investment Area (CCIA), Article 17.2; Morocco-Nigeria BIT (2016), Article 6.3.

[26] Bilateral Investment Treaty (“BIT”) between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Bosnia and Herzegovina (2002), Article 3.2; United Kingdom–Egypt BIT (1975), Article 3.2; Argentina–Denmark BIT (1992), Article 3.3.

[27] 参见NAFTA, Article 1103; 2012 US model BIT, Article 4; 2004 Canadian model Foreign Investment Promotion and Protection Agreement, Article 4; 2016 Comprehensive Economic and Trade Agreement, Article 8.7.1; ASEAN-China Investment Agreement (2009), Article 5.1: “Each Party shall accord to investors of another Party and their investments treatment no less favourable than that it accords,in like circumstances, to investors of any other Party or third country and/or their respective investments with respect to admission, establishment, acquisition, expansion, management, conduct, operation, maintenance, use, liquidation, sale, and other forms of disposal of investments.”

[28]Emilio Agustín Maffezini v. The Kingdom of Spain, ICSID Case No. ARB/97/7, Decision of the Tribunal on Objections to Jurisdiction (25 January 2000), para. 63.

[29]Plama Consortium Limited v. Republic of Bulgaria,ICSID Case No. ARB/03/24, Decision on Jurisdiction (8 February 2005), paras. 198-200, 204, 223.

[30] 参见ASEAN-China Investment Agreement (2009), Article 5.4; Canada-China BIT (2012), Article 5.3, Article 8;