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www.cnlawweb.net 2011-12-18 信息来源：行政法学研究
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核心提示：立法机关、司法机关对行政实施的规制，是实现行政法治的重要工具，但它们作为外部规制力量，有其局限之处，尤其是在当下中国的政治、法律情境之中。因此，自改革开放以来，在法理型统治的选择、民主和法治的意识形态和现实需求、行政的民主合法性压力以及官僚科层制结构等诸多动力之下，行政自我规制一直是推进行政法治的另一重要力量。该力量的效用应予认真对待、予以积极评价，却不可过分依托，外部规制仍然是更需要发展的。
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行政法治的目标，就是要让公共行政的权力，如匀速行进的火车，在一个基本划定的轨道上运行。既不能使其停运或迟滞，压抑管理、服务功能，又不能任其脱轨横行，伤害个人或组织的正当利益。由于普遍抽象的原则和规则所具有的稳定性、可预期性，划定公共行政轨道的任务，就交付给了它们。从“任何人不能既当运动员又当裁判员”的普通理性，到人类经典政治思想体系中的权力分立与制衡学说，都似乎能够逻辑地演绎出一个结论：通过一系列原则和规则，对公共行政实施的规制，应当借助外部力量（如立法、司法），而不宜依赖行政体系自身，方能公正而有效。于是，立法、司法通常被寄予厚望。
然而，现实告诉我们，仅仅仰仗立法、司法的外部规制，是远远不够的；行政的自我规制，一直是非常重要的、不容忽视的推动行政法治之力量。只是，行政自我规制也有其难以突破的瓶颈，若一味追求这样的自我规制，而不能伴以外部规制基本制度的变革，行政法治的道路仍然会艰难崎岖。本文拟对我国的行政自我规制进行一个初步的考察，在简要梳理外部规制成就与局限的基础上，通过若干制度演进的事例，阐明行政自我规制的必要性及成绩，而后分析其在我国生成、发展的动力所在，最后，将以指出它的有限性作为结语。
一、外部规制的成就和局限
在我国，自1989年《行政诉讼法》颁布、确立中国式行政行为司法审查制度以来，在行政法领域的重大法律发展包括：《国家赔偿法》（1994年制定，2010年修订）、《行政处罚法》（1996年）、《行政监察法》（1997年）、《行政复议法》（1999年）、《立法法》（2000年）、《行政许可法》（2003年）、《公务员法》（2005年）、《监督法》（2007年），等等。除了这些一般性行政立法以外，还陆续出台了一系列与特定行政领域有关的基础性立法。例如，《治安管理处罚条例》（1986年制定，1994年修改，2005年为《治安管理处罚法》所取代）、《环境保护法》（1989年）、《土地管理法》（1986制定，1988、 1998、 2004年三次修改）、《城市规划法》（1989年制定，2007年为《城乡规划法》所取代）、《税收征收管理法》（1992年制定，1995、 2001年两次修改）、《保险法》（1995年制定，2002、 2009年两次修改）、《银行业监督管理法》（2003年制定，2006年修改）、《证券法》（1998制定，2004、 2005年两次修改），等等。
所有这些都是由全国人大或全国人大常委会（以下简称“国家立法机关”）生产出来的立法，搭建起了对行政机关（包括履行公共行政职能的非政府性质的机构，以下统称“行政机关”）活动进行规制的基本框架，公共行政由此得以构造、限制并负担责任。尽管这些立法的起草，往往始于行政机关的相关部门或法制部门，难免行政机关的意志掺杂其内，但是，它们毕竟是以国家立法机关的名义发布，经历了国家立法机关的审议，体现了行政系统之外的立法者对公共行政的规制构想。
然而立法机关作为行政法治推动者的作用是受限的，既有许多国家普遍存在的通病，也有其在中国语境中的特殊不足。普遍存在的问题大致是：(1)立法者给行政机关的授权是宽泛的，留下广阔的裁量空间；(2）立法者无法预见所有事情及其变化，行政必须面对立法的漏洞或滞后；(3)立法者甚至空白支票式地委任给行政机关立法权，禁止授权原理（non-delegation doctrine）或类似原理形同虚设.[1]
在我国，立法机关的不足又有其特殊之处：(1)全国人大或其常委会的选民基础较弱，公众规制行政的意愿，不易通过国家立法机关得到表达；(2)全国人大代表或全国人大常委会委员的职业化程度低，提出和审议法律议案的能力有限；(3)国家立法机关的会期短，法律草案审议缺少足够的反复辩论或协商的时间；[2] (4)许多立法草案由政府有关部门起草，部门本位主义难以避免。
正因为此，国家立法机关一方面确实在短短20多年时间里，实现了重大的行政法制度之创建，另一方面，却又无法及时地满足公众对更多、更好制度的渴求。例如，20多年以前制定的《行政诉讼法》，已有许多地方显示出不足，修改之议一直热闹非凡，最高人民法院也早就通过司法解释?典型的是《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》(1999年，以下简称《若干解释》）?进行了实际意义上的若干修改。但是，按照全国人大常委会的立法规划，即便是乐观估计，该法的修改在2013年之前才能完成。更何况，列在规划之中的立法，也不见得就一定在规定期限内完成。再如，《行政强制法》自1999年3月开始起草，经9年多时间，草案于2008年8月28日至9月30日向社会公开征求意见，直到2011年6月30日才获正式通过。至于统一的《行政程序法》，2003年十届全国人大常委会还将其列入立法规划第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之中，但2008年十一届全国人大常委会的立法规划没再列入，这就意味着至少得等到2013年以后了。
在国家立法机关创设的行政法制度框架之下，尤其是依据现行的《行政诉讼法》，法院的功能是对行政机关所作具体行政行为进行司法审查；审查的标准也以形式意义上的合法性为主，在少数情形下，略微深入地检视行政行为的合理性。 [3]与许多国家的法院一样，中国法院也不是一个机械的“自动取款机”。在行政诉讼领域，法院在一些情形中，遮遮掩掩或小心翼翼地充当着制度的创新者。
例如，《若干解释》第39条看似对公民诉权的保护，间接地是对行政机关履行职责期限作出了一般性的规定。 [4]再有，尽管我国《宪法》并没有正当程序条款，但是，法院已经在许多案件中，在法律对正当程序未作明确规定的情况下，要求行政机关按照正当程序的原则办事：(1)行政机关在作出撤销或注销许可的决定之前应当告知当事人并听取意见； [5](2)建筑工程质量监督站应当“按照正当程序的要求”，向建设单位和施工单位送达《单位工程质量等级核定通知单》； [6](3)行政机关在可以适用行政处罚一般程序的情形下，选择采取了听证程序，就应当严格遵循听证程序的要求； [7](4)城市房屋拆迁裁决机关应在裁决前听取双方当事人的陈述、申辩，被拆房屋的评估报告应送达利害关系人，听取其意见。 [8]
然而，传统上，中国法院倾向于以既有的实在法作为评判被诉行政行为是否合法的量尺。而且，法院在现实国家权力结构之中，处于相对弱势的现实地位。因此，法院主要扮演的是“警察”角色，而不是“改革家”角色，很难成为行政法规则的主要生产者，也就很难成为行政系统以外推进行政法治的主要行动者。法院在上述情形中的创制角色毕竟是有限的。这就是为什么公众将司法审查制度的进步寄托在《行政诉讼法》的修改上，而不是寄希望于司法转向更加积极、能动的立场。
二、日趋重要的行政自我规制
由于国家立法机关、司法机关的固有局限，公共行政本身作为一种推动行政法进步的力量，不应忽视或轻视。自改革开放以来，这股力量一直存在。或许，可以作为行政自我规制全面铺开之开端的标志性事件，当属国务院于1999年发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》的出台背景之一，是1999年3月15日由全国人大发布的《宪法修正案》第13条的规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”此后，国务院于2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），于2008年发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，于2010年再次发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）。这些政策性文件，虽然不是具有正式法律效力的行政法规，但是，因其发自科层制体系的最高权威，也就产生了非常重大的约束力量，促使区县以上各级政府按照这些文件的要求，进行了一系列的行政法制度之创新。在此，选择三个事例予以说明。
1．规则制定程序与合法性审查。《立法法》将行政法规、规章纳入“法”的范畴，并对它们的制定程序做了原则性的框架规定。而进一步的、更为细致的程序规范，则是由《行政法规制定程序条例》（2001年）、《规章制定程序条例》（2001年）提供的，这两份法律文件的生产者就是国务院。在我国，除了行政法规、规章以外，从中央到地方各级人民政府，存在大量的行政规范性文件。其中，大部分都会涉及个体的权利或义务，因此，有必要对其加以规制。在国家立法机关没有制定统一的《行政程序法》计划的时候，担负起规制任务的，就是行政系统自身。
《纲要》对规范性文件的制定提出了以下要求：(1)起草规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见；(2)要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度；(3)内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确；(4)规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布；(5)建立和完善规范性文件的定期清理制度，解决规范之间的矛盾和冲突；(6)规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，实施机关应当将评估意见报告制定机关。
《意见》在《纲要》的基础上，进一步提出要求：(1)各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务；(2)制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行；(3)县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布；(4)探索建立规范性文件有效期制度。
《纲要》和《意见》的指示，不具有司法上的直接实施效力，但事实上发挥着重要的影响力。在中央，国务院至少已有6个部门， [9]在地方，至少己有40个省、市级人民政府[10] 出台了规范性文件制定程序的规则。此外，中央和地方至少有6件有关规范性文件合法性审查的规定。 [11]这些规则的实施情况如何，尚待更多的实证研究。它们的颁布并不一定意味着对规范性文件的实际规制有了重大发展，但是，作为公开的制度，无疑会对规范性文件的制定起到约束作用。
2．备案审查制度。《立法法》确立的违宪、违法审查制度，适用对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，负责审查的机关是全国人大常委会，任何个人、组织或国家机关都可以提出审查建议或要求。 [12]
该制度的实际运作，已经演化为“建议＋自我纠错”的模式。2003年的孙志刚事件和2009年的唐福珍事件是该模式的最好注解。国务院分别在两起事件中，于2003年6月废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；于2011年1月废除了《城市房屋拆迁管理条例》，代之以《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
这种自我纠错模式也已经延伸至对规章、规范性文件的事后审查制度的建构。早在1987年，国务院办公厅就发布《关于地方政府和国务院各部门规章备案工作的通知》，明确要求部门规章和地方政府规章需报国务院备案。1990年，国务院首次制定了专门针对备案制度的行政法规?《法规规章备案规定》。根据该规定，原国务院法制局具体负责法规、规章的备案审查和管理工作，并负责对法规、规章的合法性、一致性以及规范性进行审查。《立法法》的出台，推动了国务院于2001年制定新的《法规规章备案条例》，《法规规章备案规定》废止失效，但备案审查制得以延续下来。而且，新条例在继承原来的“依职权审查制”的同时，仿照《立法法》，引入了“依建议审查”的制度。
2004年的《纲要》把备案审查制扩大至所有的规范性文件。2010年的《意见》则指出：“对公民、法人和其他组织提出的审查建议，要按照有关规定认真研究办理。对违法的规章和规范性文件，要及时报请有权机关依法予以撤销并向社会公布。备案监督机构要定期向社会公布通过备案审查的规章和规范性文件目录。”在国务院的推动下，许多国务院部门 [13]和至少30个省、市级人民政府 [14]都先后制定有关规范性文件的备案审查办法。
3．行政裁量基准。在现代行政国家中，立法者授予行政机关广泛的裁量权，是不可避免的。然而，裁量权的行使也容易堕入随意，以至于出现滥用和显失公正的情形。为规范行政裁量，2004年的《纲要》指出：“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。”该要求虽未明确提及“行政裁量基准”概念，而是用了“行政裁量标准”概念，但很快，实务界和学界都认同、使用“基准”一词指称行政机关自行制定的指导执法人员实施裁量的准则。 [15] 2010年的《意见》就采纳了共识：“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。”
各地最先开始探索的领域是行政处罚裁量基准，这也是当前行政裁量基准体系的主要部分。例如：石家庄市科技局于2008年制定的《石家庄市科技局行政处罚自由裁量实施办法（试行）》；《石家庄市科技系统行政处罚自由裁量权执行标准（试行）》；杭州市建设委员会制定的《杭州市工程建设管理行政处罚裁量规则》（2010年制定，2011年修改）；浙江省住房和城乡建设厅制定的《浙江省住房和城乡建设厅工程建设领域行政处罚裁量基准（试行）》（2010年）；长沙市教育局制定的《长沙市教育局行政处罚裁量权基准》（2010年）；江苏省安全生产监督管理局制定的《江苏省安全生产行政处罚自由裁量权适用规则》（2009年），等等。
行政自我规制所覆盖的领域或问题，不限于规范性文件制定及合法性审查、备案审查制度、行政裁量基准。在重大决策的制定程序、政府信息公开、行政问责制等方面，行政系统也都在积极地创设规则，以实现“规则之治”(the rule of rules)。 [16]
三、行政自我规制的发展动力
外部规制的不足，当然是行政自我规制生成的重要原因之一。问题在于：在外部规制的空隙之处，行政机关为什么有动力考虑一种自我约束，而不是在立法者给予的广阔地带任意驰骋？大致上，行政自我规制的发展动力可归结如下：
1．法理型统治。新中国几代领导人，从毛泽东到邓小平再到江泽民、胡锦涛，经历了韦伯所谓的魅力型统治（charismatic authority）的衰退。而且，在不断面向现代化任务，引导中国从农业社会向工业社会、从农村向城市迈进的过程中，执政者不可能回归到传统型统治（traditional authority）。若要实现经济增长、政治稳定、社会公正，并长期获得民众的支持，法理型统治（rational-legal authority）是不二之选。 [17]这已成为自邓小平以后历届中共领导人的共识。
1978年12月，邓小平就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” [18]与邓小平同时代的叶剑英也表明，一个国家非有法律和制度不可，这种法律和制度要有稳定性、连续性，一定要有极大的权威性。只有经过法律程序才能修改，而不能以任何领导人个人的意志为转移。 [19]
可以说，法理型统治的需求从“文革”结束延续至今。正因为如此，在立法者、司法者能力不足的地方，行政系统内部也需要加强自我规制，通过一系列规则的建立，以保证行政依规则办事，而不是完全依领导人意志办事。
2．民主、法治意识形态与现实需求。目前，民主、法治至少作为一种意识形态的存在，已经为政治领导人和执政者所认可。1999年，“依法治国、建设社会主义法治国家”写入宪法，国务院连续出台《决定》、《纲要》、《意见》，都体现了这一点。民主、法治的进程之所以显得缓慢而曲折，一方面是因为体制、观念还有同这种意识形态存在诸多抵触的地方，改革起来并不容易，但更加重要的是因为民主、法治所需要的现实条件，也正处于一个方向明确、但历时漫长的衍变过程。
我国现在仍然处于从农村走向城市的过程之中。过去30年，城镇人口增加了4亿。到2010年，纯农村人口为7.2亿，不包括已经离开农村到城镇居住半年以上的人群。实际上这部分人群在中国的数量约为1.7亿至1.8亿之间。
今后很长一段时期内，这种农村向城市的人口迁移不可避免，预计30年后，中国农村将只有4亿人口。 [20]这样的转变将见证：从城市掠夺农村，走向城乡一体化发展；从熟人社会，走向陌生人社会；从零碎的、多样的农村生活，走向更为一致的城市生活样态。这些转变会使越来越多的人期盼并接受超越地方习惯、风俗的普遍规则。仅就此而言，民主、法治将不单是影响人们行为的意识形态，更是会拥有日益广泛的现实基础。
随着经济、社会条件的进一步改变，受到该意识形态熏陶的人们，感受到民主、法治对维护和促进自己权益重要性的人们，将会日益增多。在接受外部规制的同时，政府必须面对公众对民主、法治的现实需求，实现更多的自我规制。
3．行政的民主合法性压力。我国的行政合法性（legitimacy）是建立在民主基础上的。国务院是全国人大及其常委会的执行机关，地方各级人民政府是地方各级人大及其常委会的执行机关。 [21]但是，西方国家发生的“传送带”松弛现象，在我国尤为严重。更何况，代议民主制的薄弱，使得政府一直以来主导着经济、社会的变革。
虽然这给了政府非常多的权力，但在民主、法治意识形态漫延的时代，也将政府推到直接对民负责的风口浪尖上去了。在相当程度上，让行政承担了更多的政治责任（即规则创制责任），而不是其本应承担的行政责任（即规则执行责任）。尤其是，在互联网时代，民意的聚集非常快捷，质疑政府违背民主、法治的声音会很快成为公议事件，对政府形成巨大的民意压力。来自民间的压力，迫使政府不得不通过自我规制，约束具体的个人（包括领导人和普通工作人员在内），避免其渎职、腐败或滥用权力，以维护政府的合法性基础。
4．官僚科层制的结构。行政的自我规制之所以可能，还有一个重要原因是行政系统的官僚制结构。官僚制结构的特征是上级指挥下级、下级服从上级。一方面，政府领导必须使自己负责的领域，能够经得起民众的检视，至少不能出现会引发群体性事件或恶性事件的问题。为此，他们愿意通过行政自我规制，约束下级的随意性，同时，还可以借此分担或转移问责风险。另一方面，主要由国务院发起、自上而下的“依法行政建设工程”，可以在行政系统内部责令下级按照上级的要求，进行自我规制的制度创新和试错。
四、结论：重要的但有限
由于存在上述动力，行政自我规制看起来在推动我国行政法治的进程中扮演了重要的角色。然而，它只是众多力量之一种，它也有内在的、很难克服的局限。最为关键的是，当前促使行政自我规制的动力，在系统性、持续性和有效性方面存在不足。
首先，国务院作为行政自我规制的最重要推动者，不可能有充分的时间和精力，去监督全国范围内各下级政府及其职能部门实现自我规制的成效。在国务院、省级、市级、县级乃至乡镇人民政府之间的“传送带”，也同样会松弛。不少地方出台的自我规制文件，仅仅是在表面上迎合上级的要求，还是真正得以贯彻落实，仍然会在人们心中存疑。
其次，促使行政自我规制的公共议论压力，更多是借助媒体形成和表现的。媒体的自由空间有可能会受到限制，地方政府的许多违法问题不见得都会被报道。而且，新闻既会迅速地聚集民意和公共议论，也会迅速地转移对话题的注意力。新闻的这种时效性，也不太容易保证对政府的持续压力。民意若不能通过立法者、司法者，转化为系统的、持续的、有效的权力制约，行政自我规制的民间压力还是会大打折扣，影响行政自我规制的实效及进一步推进。
因此，行政自我规制对我国行政法治的贡献，应当用系统的、谨慎的眼光予以观察、评析和承认。仅仅通过行政自我规制来实现行政法治，是一项不可能完成的任务。对行政自我规制应该寄予厚望，却不能完全依赖于它。外部规制及其效力实现的环境之变革，不单是不可或缺，而且是更为重要。否则，行政自我规制的终点很有可能是随处可见的“玻璃天花板”?无形的却真真实实的障碍。
沈岿. 北京大学法学院 教授
注释:
[1]关于立法者对行政裁量控制的松弛，可参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第118页；韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第55页；斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2003年版，第12页。
[2]全国人大每年举行一次12天的会议，全国人大常委会每两个月举行一次3?5天的会议。
[3]《行政诉讼法》第54条的“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准，通常被认为是法院合理性审查的依据。
[4]该条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”
[5]参见“北京李老爹鱼头火锅有限公司方庄分公司不服北京市丰台区环境保护局撤销环保行政许可案”（2005年）、“张振隆诉徐州市教育局注销社会办学许可证案”（2003年）。
[6]参见“成都市武侯区建筑工程质量监督站等与成都二姐大酒店建设质量监督行为纠纷上诉案”（2006年）。
[7]参见“北京创基物业管理有限公司诉北京市海淀区人民防空办公室行政处罚案”（2003年）。
[8]参见“陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案”（2006年）。
[9]例如，《国家宗教事务局规章和规范性文件制定程序规定》、《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》、《国家质量监督检验检疫总局规范性文件管理办法》、《税收规范性文件制定管理办法》、《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》、《对外贸易经济合作部法律、行政法规起草及规章、规范性文件制定办法》。
[10]有深圳、天津、郑州、安徽、山西、广州、上海、青岛、江西、新疆、云南、四川、海南、宁夏、广西、汕头、乌鲁木齐、石家庄、南昌、陕西、武汉、苏州、济南、西安、洛阳、甘肃、黑龙江、邯郸、江苏、西宁、湖南、辽宁、成都、贵阳、珠海、浙江、广西、河北、厦门。
[11]例如，《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》、《惠州市政府部门规范性文件合法性审查制度》、河北省《省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》、《浙江省国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《河北省劳动和社会保障厅规范性文件合法性审查和备案办法（暂行）》。
[12]参见《立法法》第90、 91条。
[13]例如，《能源部规章、规范性文件备案办法》（1990年）、《交通规范性文件备案审查制度》（1996年）、《水利部规范性文件审查与备案管理办法》（2005年）。
[14]有郑州、辽宁、江西、邯郸、抚顺、贵州、山西、甘肃、青海、新疆、湖北、内蒙古、云南、四川、山东、银川、海南、宁夏、北京、南昌、安徽、苏州、河南、洛阳、兰州、黑龙江、江苏、贵阳、上海、福建。
[15]实务界较早使用“裁量基准”一词的，有《深圳市公安局治安分局关于办理治安案件的自由裁量基准制度》。参见张妍等：《深圳试行治安案件自由裁量基准制》，载2004年7月16日《深圳商报》。关于学术界的文献，例见朱芒：“日本《行政程序法》中的裁量基准制度”，载《华东政法学院学报》2006年第1期；王天华：“裁量标准基本理论问题刍议”，载《浙江学刊》2006年第6期；周佑勇：“裁量基准的正当性问题研究”，载《中国法学》2007年第6期；余凌云：“游走在规范与僵化之间?对金华行政裁量基准实践的思考”，载《清华法学》2008年第3期。
[16]“规则之治”实际上是“法治”(the rule of law)的延伸，其指向当前公共事务的治理规则有相当部分是行政机关制定的，而不是立法机关制定。See Xixin Wang, Rule of Rules: An Inquiry into Administrative Rules in China's Rule of Law Context, in THE RULE OF LAW: PERSPECTIVES FROM THE PACIFIC RIM 71-89 (Mansfield Center for Pacific Affairs ed.,Washington DC: 2000)。
[17]关于三种统治类型?传统型统治、魅力型统治、法理型统治（又译“合法型统治”）?的阐述，参见韦伯：《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第238-283页。
[18]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。
[19]参见刘政：“新时期的人大工作从这里起步?五届全国人大二次会议的功绩”，载《中国人大》2002年第7期。
[20]参见邢世伟：《中国农村人口30年后将减至4亿》，载2010年2月24日《新京报》。
[21]参见《宪法》第85、 105条。
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